Глава 11
ПОЛНОМОЧИЯ СУБЪЕКТОВ УПРАВЛЕНИЯ
Каждый элемент структуры управления организацией (подразделение или отдельная должность) является носителем определенных управленческих полномочий.
Полномочия представляют собой ограниченное право и ответственность использовать ресурсы организации, самостоятельно принимать решения, отдавать распоряжения и осуществлять те или иные управленческие действия в организации.
Полномочия предоставляются должности, а не лицу, ее занимающему в данный момент. В случае если человек меняет должность, то он теряет полномочия старой должности и получает полномочия новой. Однако полномочия не могут быть реализованы должностью, если ее не занимает человек, поэтому принято говорить о предоставлении полномочий конкретному лицу.
151
Согласно определению, полномочия являются ограниченным правом использовать ресурсы и управлять людьми. Масштабы полномочий, концентрируемых на том или ином уровне управления, определяются рядом факторов. Прежде всего это - сложность, важность и разнообразие решаемых проблем. Чем их больше, тем значительнее должны быть полномочия соответственного уровня. На масштаб полномочий действует глубина разделения труда и ритмичность производственных процессов; первая - упрощает отдельные операции, а вторая - приводит к большей стандартизации деятельности в целом. Потребность в значительных полномочиях уменьшается по мере снижения сложности.
Не требуется больших полномочий и в условиях развитой системы коммуникаций, позволяющей при необходимости связаться с руководителем и получить необходимые указания.
Во многом полномочия определяются личными особенностями руководителей и исполнителей, прежде всего опытом, знаниями и уровнем квалификации.
Наконец, полномочия зависят от морально-психологического климата в организации. Если он благоприятен, исполнителям могут быть предоставлены значительные полномочия, которыми они не будут злоупотреблять по отношению друг к другу, и наоборот, неблагополучные коллективы должны быть под более жестким контролем руководства.
В количественном отношении масштабы полномочий характеризуются величиной ресурсов, которыми данный уровень управления может распоряжаться самостоятельно, а также числом лиц, прямо или косвенно обязанных выполнять принятые решения.
Пределы полномочий в организации определяются установленными правилами, должностными инструкциями, изложенными в письменном виде, но некоторые полномочия могут передаваться подчиненному и в устной форме. Расширение пределов полномочий происходит обычно либо по горизонтали, либо по вертикали в направлении более высоких уровней. Например, работники одного коллектива, не получив на то распоряжение начальника, помогают друг другу с целью завершить задание в срок; заместитель руководителя принимает решение, не терпящее отлагательства, за своего начальника, не имея соответствующих полномочий. Следовательно, превышение полномочий может быть оправдано только в том случае, когда это необходимо для выполнения задач.
Большая часть полномочий руководителя определяется традициями не только данной организации, но и общества, в котором она функционирует. Люди подчиняются приказам руководителя частично из-за того,
152
что так принято. Все привыкли к тому, что в коллективе есть человек или люди, которые приняли на себя функцию распределения полномочий между исполнителями и несут за это ответственность.
Руководители не могут требовать выполнения обязанностей, противоречащих законам или культурным традициям, по крайней мере на длительный срок. Это важное ограничение, но именно с ним часто сталкиваются организации при выполнении планов. Например, предприятие бывает вынуждено отказаться от прибыльной деятельности из-за того, что ее проведение связано с необходимостью нарушения закона или отклонением от норм общепринятого поведения. Однако на практике ограничения, налагаемые на полномочия, часто нарушаются.
Не следует путать два понятия: "полномочия" и "власть". Если полномочия представляют собой ограниченное должностью право использовать ресурсы, то власть является реальной способностью руководителя действовать или влиять на сложившуюся ситуацию. Следовательно, можно рассматривать, как минимум две ситуации.
- У работника есть власть, но нет полномочий. В этом случае от порядочности и компетентности специалиста зависит, как он использует ситуацию - с пользой для организации (подразделения) или для себя лично.
- У специалиста есть полномочия, но нет реальной власти. Это может негативно сказаться на общей эффективности деятельности организации, например, если исполнители будут саботировать приказы руководителя.
Таким образом, полномочия определяют, что лицо, занимающее должность, имеет право делать, а власть - что он может делать на практике, т.е. в действительности.
Ограниченность полномочий является результатом существования в организации многоуровневой системы управления. Это вызывает необходимость рассмотрения отношений между уровнями полномочий, которые проявляются в виде двух общих типов. Они обозначаются как линейные и аппаратные (штабные) полномочия, причем оба типа могут применяться в различных формах.
Линейные полномочия. Они передаются непосредственно от начальника к подчиненному и далее по цепочке к другим подчиненным. Линейные полномочия дают руководителю узаконенную власть для управления своими подчиненными. Руководитель, обладающий линейными полномочиями, имеет также право принимать решения и действовать в определенных вопросах без согласования с другими руководителями, в тех пределах, которые установлены законом, организацией, традициями или обычаями. Например, директор имеет право принимать решения по вопросам приема на работу, установления размера
153
должностного оклада, приобретения некоторых видов товаров для организации и другим в рамках всей организации; руководитель подразделения может решать аналогичные вопросы только в рамках своего подразделения и объема выделенных ему материальных и финансовых ресурсов.
Последовательная цепочка возникающих линейных полномочий создает иерархию уровней управления. Поскольку полномочия распоряжаться людьми обычно передаются сверху вниз, то процесс создания иерархии называется скалярным (от лат. scalaris - лестничный, ступенчатый). Для такой организации характерно управление посредством цепи команд. Наиболее наглядный пример цепи команд - это иерархия военных организаций. При большой длине цепи команд наблюдается существенное замедление скорости обмена информацией, что сказывается на эффективности принятия оперативных решений. Следовательно, длина цепи команд и обязанности, распределенные между должностями в ней, должны соответствовать определенной ситуации и задачам, стоящим перед организацией. Но существуют два понятия, которые должны всегда учитываться при формировании взаимоотношений в организации: принцип единоначалия и необходимость ограничения нормы управляемости.
Согласно принципу единоначалия работник должен получать полномочия только от одного начальника и отвечать перед ним. В организации, которая придерживается этого принципа, все формальные взаимоотношения должны направляться по цепи команд. Лицо, у которого возникла какая-либо проблема, не может обратиться через голову своего непосредственного начальника к руководителю высшего уровня по данному вопросу. Также и руководитель высшего уровня не может дать задание или приказ исполнителям низшего уровня, минуя чепо-средственных руководителей. На протяжении столетий принцип единоначалия подтвердил свою ценность, прежде всего в качестве координирующего механизма.
Норма управляемости - это количество работников, которые непосредственно подчиняются данному руководителю.
На норму управляемости оказывают влияние такие факторы, как: квалификация персонала, размещение сотрудников в помещении, наличие помощников, заместителей и секретаря, а также характер руководителя и т.п.
В процессе организации деятельности многие линейные руководители сталкиваются с целым рядом проблем, которые они не могут разрешить из-за недостатка специальной квалификации и знаний (например, в области права, новейших технологий и т.п.), т.е. линейные полномочия не могут обеспечить потребности организации в комплексном подходе
154
к управлению. Возникает необходимость создания административного аппарата, своеобразного "штаба", наделенного специфическими функциями и полномочиями при подготовке решений.
Аппаратные (штабные) полномочия. Данные полномочия помогают организациям использовать специалистов без нарушения принципа единоначалия для решения задач консультативного или обслуживающего характера в рамках деятельности, направленной на достижение поставленных целей.
В идеале штабной персонал должен быть минимальным, но увеличение размеров фирмы, разнообразия продукции, числа покупателей и поставщиков ведет к росту количества связей и объема необходимой информации, масштабов аналитической работы. В этих условиях штаб стремительно увеличивается, зачастую это происходит быстрее, чем развитие фирмы в целом, что является источником опасности бюрократизации системы управления.
Штабной аппарат весьма неоднороден, причем не только профессионально, но и функционально. Часть его составляют специалисты, приглашаемые на временной или постоянной основе для консультирования линейных руководителей по тем или иным узким проблемам. Другую часть составляет обслуживающий персонал: отдел кадров, машбюро и т.п. Особое место занимает так называемый личный персонал, хотя он является по существу разновидностью обслуживающего: секретари, референты, помощники. Личный аппарат создается при руководителях высшего ранга и предназначен для повседневной помощи.
Основные виды штабных полномочий делятся на рекомендательные, координационные, контрольно-отчетные, согласительные.
Суть распорядительных полномочий состоит в том, что их обладатели имеют право принимать решения, обязательные для исполнения теми, кого они касаются. Эти решения обычно предписывают методы работы, иными словами то, как действовать, чтобы достичь целей.
Для сохранения единства управления, или единоначалия, которое обеспечивается подчинением исполнителей только одному линейному руководителю, содержание и объем функциональных полномочий строго регламентируются. Например, компетенция функционального руководителя распространяется только на один уровень вниз. Обычно такими полномочиями располагают главные специалисты организации (главный бухгалтер, главный инженер, главный энергетик и др.) и руководители соответствующих служб (плановой, маркетинговой и др.).
Рекомендательные полномочия заключаются в том, что их обладатели при необходимости могут давать советы нуждающимся в них руководителям или исполнителям, каким образом лучше всего решить тот
155
или иной узко-профессиональный вопрос. Но в отличие от предыдущего случая принимаемые решения не являются обязательными для исполнения и не носят инициативного характера. Линейные руководители могут по своему выбору решить проблему, даже не поставив аппарат в известность. Более того, они вправе решать, обратиться ли им за помощью или советом. Рекомендательными полномочиями обладают различного рода специалисты, референты, консультанты и т.п.
Контрольно-отчетные полномочия предоставляют возможность их носителям осуществлять в официально установленных рамках проверку деятельности руководителей и исполнителей, требовать от них предоставления обязательной информации, осуществлять ее анализ и направлять полученные результаты вместе с собственными выводами в соответствующие инстанции. Например, контрольно-ревизионные управления в министерствах могут проводить проверку деятельности в подведомственных организациях.
Координационные полномочия связаны с выработкой и принятием совместных решений. Лицо, или подразделение, которое наделяется данными полномочиями, имеет право от имени высшего руководства согласовывать деятельность отдельных субъектов управленческой структуры и направлять ее в русло, соответствующее целям организации. Координационными полномочиями обладают различного рода комитеты и комиссии, создаваемые на временной или постоянной основе для решения сложных или спорных проблем. Например, работа комиссии по трудовым спорам и др.
Своеобразным барьером для принятия ошибочных решений и системой, уравновешивающей власть линейных руководителей, выступают параллельные полномочия. Являясь одним из видов координационных полномочий, они применяются в компаниях чаще всего для контроля финансовых расходов, для чего требуются две подписи (директора и главного бухгалтера), например, в случае всех крупных покупок.
Согласительные полномочия состоят в том, что их обладатель в обязательном порядке высказывает в пределах компетенции свое отношение к решениям, принимаемым в рамках линейных или функциональных полномочий.
Согласительные полномочия могут быть предостерегающими или блокирующими. Первыми располагает, например, юрист, который проверяет соответствие решений руководства действующим правовым нормам, указывает на содержащиеся в них ошибки и нарушения и предлагает их исправить. В то же время руководитель может не принять во внимание мнение юриста, беря на себя всю полноту ответственности за возможные негативные последствия.
156
Блокирующими; или параллельными, полномочиями обладает главный бухгалтер. Без его согласия, оформляемого в виде личной подписи, вообще не может быть принято решение, реализация которого связана с расходованием денежных средств.
Между штабными и линейными руководителями складываются довольно непростые отношения. Штабные специалисты, как правило, хуже знают практику и иногда дают оторванные от жизни рекомендации. Это вызывает недовольство линейных руководителей и может приводить к конфликтам. Чтобы избежать этого, "штабникам" делегируют полномочия, которые распространяются только на один "этаж" вниз, и их сфера четко ограничивается вопросами "как?", "когда?" и реже "где?", "что?" и "кто?" должен делать.
Четкое распределение обязанностей внутри фирмы между линейными и штабными видами деятельности предусматривается организационной структурой управления, т.е. официально оформленной системой отношений между ее подразделениями и должностями, сформировавшейся в процессе делегирования полномочий.
Управленческие полномочия неотделимы от ответственности, т.е. необходимости отдавать отчет за принятые решения, активные действия и их последствия. При этом полномочия должны быть соразмерны ответственности и не должны быть большими, чем это необходимо для решения задач. Приняв полномочия, подчиненные несут персональную ответственность перед руководством за их использование. Руководство в свою очередь единолично отвечает перед высшими инстанциями за все, что делают его подчиненные, и не имеет права, даже делегировав полномочия, от этой ответственности устраниться.
Различают два вида ответственности: общую и функциональную.
- Общая ответственность имеет своим объектом создание условий, необходимых для осуществления управленческой деятельности, например, подбор кадров, подготовка документов и др. Такую ответственность обычно несет руководитель.
- Функциональная ответственность связана с выполнением конкретной работы, задания и лежит на исполнителе.
Управленческие полномочия и ответственность должны соответствовать друг другу, иначе могут возникнуть самые неблагоприятные последствия для организации и ее персонала. Так, в случае превышения полномочий по сравнению с ответственностью открывается свобода для административного произвола, поскольку многие действия руководителей могут остаться безнаказанными. Обратная же ситуация приводит к параличу активной деятельности, так как люди будут опасаться сделать лишний шаг из-за боязни неблагоприятных для себя последствий.
157
Соответствие полномочий и ответственности в каждом звене управленческой структуры является одним из важнейших условий ее нормального функционирования.
158
