Государство: единое и разделенное

Государство играло и играет особую роль в любой, в том числе и американской, политической системе, являясь главным властным институтом. Особая и даже главенствующая позиция государства в политической системе в сравнении с другими институтами определяется уже тем, что только его решения обязательны для всех членов общества. Не только юридически, но и фактически государство оказывает наибольшее воздействие на общество в целом, все социальные группы и индивидуумов. В свою очередь среди всех субъектов политической системы государство испытывает наибольшее воздействие со стороны общества. И не случайно, что сущностные характеристики государства и общества часто отождествляются, как не случайно и то, что вопрос о сущности государства неизменно вызывал и вызывает жаркие споры среди обществоведов.

В отечественной обществоведческой литературе советского периода поддерживался тот тезис, что обладание экономической властью равнозначно господству над государством. Этот тезис присутствовал даже в самых

324

лучших, в профессиональном отношении весомых и компетентных исследованиях о государственно-конституционном строе США. В одном из них, появившемся уже на исходе советского периода, в годы горбачевской перестройки, утверждалось: "Конституция США создает, закрепляет политико-правовые гарантии и охраняет экономическую, социально-политическую и духовную власть господствующего класса буржуазии, привилегированное положение общественно-политических институтов монополистического капитала"¹⁸⁰. Для обществоведческой литературы советского периода характерно и то, что, признавая наличие разнообразных форм буржуазных государств, в самом обобщенном виде демократических и недемократических, она определяла даже самые развитые демократические государства Запада, в том числе США, как диктатуру буржуазного класса, в первую очередь монополий. Этот догмат приобрел поистине фундаментальный характер, хотя и с лингвистической и с политической точек зрения понятия "демократия" и "диктатура" являются антонимами, и их объединение есть очевидный абсурд.

В отечественной обществоведческой и политической мысли постсоветского периода получила развитие уже совершенно иная точка зрения, которая объявляет американскую государственную модель воплощением образцовых демократических форм и отказывается наполнять ее каким-либо классовым содержанием. В США подобная точка зрения издавна занимала господствующую позицию в общественно-политической мысли.

Теоретическая позиция настоящего исследования заключает в себе третий подход и состоит из следующих основных положений, отражающих неоднозначный противоречивый характер государства США. Для американского государства одной из важнейших функций, влияющих на его сущность, было и остается интегрирование и достижение согласия разных, в первую очередь крупных, социальных интересов. Осуществление этой функции возможно только при наличии у государства общественно-политической и институциональной самостоятельности. Американское государство с момента возникновения и по сегодняшний день действовало в буржуазном обществе, основополагающие ценности которого разделялись его большинством, в том числе и небуржуазными слоями. Существуя в таком обществе и защищая его ценности, американское государство, даже не будучи узкоклассовым и не являясь вотчиной экономически господствующего класса, не могло не быть по своему характеру буржуазным. Будучи буржуазным, оно не становится антинародным, но его нельзя назвать и общенародным, если под последним определением понимать равное представительство, выражение и защиту разнообразных классовых и социальных интересов. В США, как и в любом другом обществе, наличие у тех или иных индивидуумов и социальных слоев экономических и статусных преимуществ дает им наибольшие

325

возможности воздействовать на государственную власть, извлекая из нее и наибольшую выгоду. Это не отрицает, однако, демократизма американского государства. Воплотив уже в момент возникновения демократические принципы, которые в конце XX в. признаны классическими большинством мирового сообщества, американское государство на последующих исторических этапах, в том числе в новейшее время, добавило к ним много новых.

Среди основополагающих демократических принципов американского государства исследователи практически единодушно выделяют разделение властей (как образно изъяснился один из известных американских ученых, "если все дороги ведут в Рим, то все вопросы американского управления рано или поздно сводятся к разделению властей"¹⁸¹). Принцип разделения властей, как и дополняющий его принцип "сдержек и противовесов", составляли главный нерв внутренних взаимоотношений в американском государстве на протяжении всей его истории. От соотношения, взаимодействия и конфликта исполнительной, законодательной и судебной ветвей власти зависела не только архитектоника самого государства, но и характер, как, конечно, и все содержание его внутренней и внешней политической деятельности.

Основы взаимоотношения трех ветвей власти были определены в федеральной Конституции в момент ее принятия и по сути остались неизменными, ибо поправки к ней, принимавшиеся в последующие периоды, практически вообще не затронули сферу разделения властей, не внесли в нее принципиальных корректировок. И тем не менее эта сфера претерпела серьезные изменения, а наибольшее их количество пришлось на новейшую эпоху. Дело в том, что в США, как и в других странах, наряду с формальной писаной конституцией существует и так называемая "живая" конституция, которая включает огромное количество неписаных правил и толкований, скрытых, "подразумеваемых" и иных неявных полномочий, прав и прерогатив, которые не заключены в непосредственных конституционных принципах, но выводятся из них с помощью логических умозаключений, часто необычайно изощренных, той или иной ветвью власти (в специальной литературе полномочия, в самом тексте конституции не обозначенные, но как бы подразумеваемые, называются дискреционными. - Авт.).

Распространено мнение, что наибольшую роль в создании "живой" конституции играла судебная ветвь, в первую очередь Верховный суд США. Действительно, решения и толкования Верховного суда не однажды вносили серьезные коррективы в звучание писаной конституции. Причем корректировка осуществлялась как "справа", так и "слева", как консервативными, так и либеральными судьями. В последней четверти XIX - первой трети XX вв., например, консервативные трактовки Верховного

326

суда резко усилили буржуазно-индивидуалистическую составляющую Основного закона. Но в 1930-1960-х гг. либералы, возобладавшие в Верховном суде, выдвинули весьма вольные, в сравнении с писаной конституцией более демократические трактовки. И они тоже стали частью "живой" конституции.

Большую роль в создании "живой" конституции играла и исполнительная власть, в первую очередь президенты США, особенно же такие незаурядные, как Ф.Д. Рузвельт. Уже в момент вступления в президентскую должность он заявил: "Наша Конституция настолько проста и прагматична, что всегда имеется возможность удовлетворить новые потребности путем изменения в акцентах и ее адаптации без утраты необходимой формы"¹⁸². Рузвельт и другие президенты новейшей эпохи существенно изменили и расширили полномочия исполнительной власти. В целом же три ветви власти, являясь неотъемлемыми частями единого государственного механизма, взаимодействовали и соперничали друг с другом, и их противоречивые взаимоотношения стали важным реальным фактором, определившим характер политической власти США и ее эволюцию.

***

По мнению большинства исследователей, в новейшее время центральное место в государственной системе США заняла президентская власть. Водоразделом в истории президентской власти стало правление Ф.Д. Рузвельта. Президентская власть дорузвельтовской эпохи обозначается как традиционная, а рузвельтовской и послерузвельтовской эпохи - как современная. Главное отличие второй от первой заключалось в возрастании полномочий исполнительной власти и превращении президента в доминирующую фигуру государственного управления.

Сильные главы государства, пытавшиеся расширить свои полномочия, существовали и в эпоху традиционного президентства. К ним, как правило, относят шестерых президентов: Д. Вашингтона, Т. Джефферсона, Э. Джексона, А. Линкольна, Т. Рузвельта и В. Вильсона. Расширение ими президентских полномочий по сравнению с теми, которые были закреплены конституцией, являлось по преимуществу следствием личной инициативы и не подкреплялось прочными институциональными изменениями. Начиная же с эпохи Ф.Д. Рузвельта расширение президентских полномочий закреплялось в важных институциональных нововведениях. Воплощались они не в писаной, а в "живой" конституции.

История современного президентства в свою очередь может быть разделена на три этапа. Период от Ф.Д. Рузвельта до Р. Никсона (1933-1974), следуя определению, которое было введено известным историком

327

А. Шлезингером-младшим¹⁸³, обозначают как имперское президентство. Период правления Д. Форда и Д. Картера выступает как ослабленное президентство. Наконец, третий период, характер которого определило правление Р. Рейгана, может быть поименован как восстановленное президентство¹⁸⁴.

В эпоху Ф.Д. Рузвельта важнейшим институциональным нововведением явилось создание Исполнительного управления Президента (ИУП), организованного в соответствии с Актом о реорганизации 1939 г. Со временем этот институт, который существует параллельно с кабинетом министров и о котором Конституция США ни словом не упоминает, постоянно расширял сферу своей деятельности, выдвинувшись на одно из центральных мест в системе исполнительной власти. В годы Второй мировой войны в него входили четыре учреждения, а в последующем добавилось еще более десяти. Главными среди них стали аппарат Белого дома, Административно-бюджетное управление, Национальный совет безопасности, Центральное разведывательное управление, Совет по внутренней политике, Совет по планированию национальных ресурсов, Совет экономических консультантов. Эволюция ИУП свидетельствовала в пользу вывода о возрастании личной власти президента¹⁸⁵.

Важным источником разрастания власти президента явилось расширение его собственных полномочий. В эпоху традиционного президентства у главы исполнительной власти были две главные группы полномочий. Во-первых, это полномочия, прямо указанные в Конституции, и, во-вторых, так называемые подразумеваемые полномочия, которые в Конституции не указаны, но вытекают из государственно-должностных обязанностей президента. В новейшее время важнейшее значение приобрели новые группы полномочий, среди них чрезвычайные, присваиваемые самим президентом явочным порядком в ситуации, которую он считает кризисной, а также делегированные, которыми президента в чрезвычайной ситуации стал наделять уже Конгресс США. Ярким примером делегированных полномочий явились чрезвычайные полномочия, предоставленные Ф.Д. Рузвельту Конгрессом США в начале Второй мировой войны. В последующем эти полномочия активно использовались президентами США уже в условиях холодной войны¹⁸⁶.

Отличительной чертой эволюции президентства в новейшее время явилось разрастание не только закрепленной за ним Конституцией исполнительной власти, но также законодательных полномочий. По Конституции законодательные полномочия президента сводятся к праву законодательного вето, вытекающему из принципа "сдержек и противовесов". Этим правом глава исполнительной власти пользовался в новейшее время более активно, чем в эпоху традиционного президентства. Об этом говорят следующие данные¹⁸⁷.

328

329

Как видно, преодолеть президентское вето весьма трудно (для этого требуется как минимум две трети голосов законодателей). За всю историю американского государства конгрессменам удалось преодолеть только 2,5% президентских вето, что уже свидетельствует об огромных возможностях президента влиять на законодательный процесс. Но в новейшее время возросла даже не столько негативно сдерживающая, сколько позитивная законодательная власть президента.

Многие исследователи считают, что в новейшее время именно президент стал в США главным законодателем страны (первым такое мнение высказал К. Росситер)¹⁸⁸. Со времен Ф.Д. Рузвельта приобрели институциональный характер законодательные инициативы президента, оформившиеся в виде подробно прописанных законопроектов, регулярно направляемых в Конгресс. Также со времен Рузвельта резко возросли количество и роль исполнительных указов президента, которые обладают таким же обязательным характером, как и законы Конгресса.

В наибольшей мере президенты потеснили законодательную ветвь в сфере международных соглашений. Важное значение имело решение Верховного суда 1936 г., объявившее внешнеполитические решения "неотъемлемым" правом президентской власти¹⁸⁹. После этого во внешнеполитической деятельности США стал резко возрастать удельный вес соглашений исполнительной власти, которые не предоставляются на утверждение законодателей. Динамика международных договоров, утверждаемых законодателями, и международных соглашений исполнительной власти выглядит следующим образом¹⁹⁰.

330

В новейшее время президенты сохранили всю полноту исполнительной власти, закрепленную за ними Основным законом. В этой сфере "спорной территорией" во взаимоотношениях главы исполнительной власти и законодателей оставались в первую очередь назначения и смещения с государственных постов. За каждым новым президентом традиционно признавалось право осуществлять смещения и назначения высших государственных чиновников, которые непосредственно влияют на политический курс страны. В конце XX в. их число достигало 3 тыс., причем около 625 из них подлежали утверждению Сенатом. Сенатское большинство, особенно в случае если президент принадлежал к партии-сопернице, часто проявляло строптивость в отношении высших назначенцев. В последней трети XX в. около половины президентских кандидатов отклонялись сенатом, и главе исполнительной власти приходилось предлагать новых претендентов. В последней трети XX в. увеличилось количество кандидатур в Верховный суд, предлагавшихся главой исполнительной власти и отклонявшихся сенатом. С 1968 по 1990 г. было отклонено 6 кандидатов, в то время как за предшествующие 70 лет только один¹⁹¹.

В вопросе о праве президента досрочно смещать высших должностных лиц, не менее важном, чем его право назначений, был достигнут определенный компромисс с законодательной ветвью. Еще в 1867 г. законодатели попытались оспорить это право, запретив президенту увольнять без их согласия членов кабинета, назначенных "по совету и с согласия сената". В 1887 г. этот запрет был законодателями снят, а в 1926 г. Верховный суд США объявил решение 1867 г. антиконституционным. Но в 1935 г. Верховный суд постановил, что президент имел право увольнять только своих назначенцев, но его власть не распространялась на чиновников, работавших в ведомствах, создававшихся Конгрессом¹⁹².

Подлинным творцом современного президентства исследователи единодушно признают Ф.Д. Рузвельта. Уже вступая в президентскую должность в начале 1933 г., он заявил о твердом намерении перераспределить государственную власть в пользу исполнительной ветви как об одном из обязательных условий выхода из социально-экономического кризиса. Рузвельт не только активно издавал президентские указы, приобретавшие незамедлительно законодательную силу, но также инициировал все сколько-нибудь важные законы, предоставлявшиеся затем на утверждение Конгресса. Правление Рузвельта способствовало созданию традиции, поименованной законодательным президентством¹⁹³, и раз и навсегда поменяло соотношение законодательных инициатив главы исполнительной власти и Конгресса. Изменение этого соотношения иллюстрирует нижеследующая таблица¹⁹⁴.

331

Рузвельт существенным образом повысил роль президента в сфере экономики. Еще в 1921 г. исполнительная власть посягнула на исключительное право Конгресса формировать государственный бюджет. Созданное тогда и приписанное к министерству финансов Бюджетное бюро стало участвовать в формировании государственного бюджета. Рузвельт перевел Бюджетное бюро в созданное им Исполнительное управление Президента и сосредоточил контроль над подготовкой бюджета в руках главы исполнительной власти и его непосредственной команды. Рузвельт также инициировал практику широких президентских удержаний из статей бюджета, уже утвержденных Конгрессом. В годы Второй мировой войны он самолично изъял огромные средства, ассигнованные Конгрессом на общественные работы, и направил их на военные нужды. Преемники Рузвельта использовали его бюджетную политику как основополагающий прецедент для собственной деятельности¹⁹⁵.

Рузвельт поспособствовал тому, чтобы именно президент запечатлелся в глазах и сознании общества в качестве выразителя его политической воли и социально-экономических интересов. Конкурируя за этот образ с конгрессменами, он активно использовал возможности непосредственного общения с нацией. Огромную популярность снискали ему регулярные радиобеседы с американцами. Рузвельт, по заключению американского исследователя, "стал первым президентом", овладевшим современной технологией коммуникативного воздействия на общество¹⁹⁶.

Традиция законодательного президентства была закреплена во времена Г. Трумэна. Нововведение Трумэна, обретшее институционный характер, заключалось в ежегодном предоставлении Конгрессу развернутой и всесторонне прописанной законодательной программы. В результате инициатива законотворчества прочно перешла к исполнительной власти. Сменивший Трумэна на посту президента Эйзенхауэр некоторое время исходил из того, что законодательная инициатива по конституции

332

принадлежит Конгрессу, но в итоге, причем достаточно быстро, и он встал на уже проторенную стезю законодательного президентства.

Среди нововведений следующего президента, Д.Ф. Кеннеди, исследователи особенно выделяют использование электронных СМИ для завоевания массовой поддержки президенту как национальному лидеру. Кеннеди, блестящий полемист, сумел извлечь максимальную выгоду из запущенных впервые в 1960 г. телевизионных дебатов с политическим оппонентом. Телевизионные дебаты подняли его рейтинг популярности выше рейтинга Никсона, считавшегося фаворитом президентской гонки в ее начале. В последующие годы телевизионные дебаты, как и телевизионная политическая реклама, стали важнейшим средством избирательных технологий¹⁹⁷.

Кеннеди и сменивший его на президентском посту Л. Джонсон способствовали окончательному оформлению такого феномена как имперское президентство. Оно означало монополизацию главой исполнительной власти внешнеполитических решений, ведение необъявленных войн, не санкционированные Конгрессом расходы на вооружение и военные действия. Своего пика имперское президентство достигло во времена правления Р. Никсона. Но тогда же произошел и его кризис.

Сразу после прихода к власти Никсон расширил военные действия в Индокитае, перенеся их в Камбоджу. В течение 14 месяцев на Камбоджу было сброшено 100 000 тонн бомб, а Никсон все это время уверял общество, что ни американские, ни южновьетнамские войска не участвуют в бомбардировках. Пытаясь максимально сконцентрировать власть в своих руках, глава государства перенес центр выработки и принятия решений в исполнительный аппарат президента. Кабинет министров был отодвинут на второй план. Исполнительный аппарат президента стремительно расширялся, его численность уже в годы первого президентства Никсона увеличилась с 292 до 583 человек. Некоторые члены исполнительного аппарата, например Г. Киссинджер, помощник президента по национальной безопасности, по своему политическому влиянию намного превзошли руководителей ведущих министерств. Правление Р. Никсона вошло в историю как административное президентство¹⁹⁸.

Самый скандальный эпизод, связанный с деятельностью Никсона, произошел в 1972 г. В 1972 г. в штаб-квартире Демократической партии, в вашингтонском отеле "Уотергейт", была обнаружена группа лиц, устанавливавших подслушивающие устройства. В ходе расследования инцидента выяснилось, что к нему причастен президент. Накопившиеся в обществе недовольство и протест против беспрецедентного разрастания власти президента и злоупотребления ею вылились в серию важнейших конгрессовских расследований и постановлений.

Наиболее значительные из постановлений Конгресса коснулись президентской власти в военной и бюджетной сферах. В 1973 г. был одобрен

333

закон о военных полномочиях Конгресса, согласно которому президент в течение 48 часов после начала санкционированных им военных действий обязывался предоставить доклад Конгрессу. В случае отказа Конгресса поддержать его он должен был прекратить "необъявленную войну" не позднее чем через 60 дней. Вместе с тем Конгресс давал президенту дополнительные 30 дней, если глава исполнительной власти убедит законодателей в целесообразности eго решения. Мера Конгресса имела двоякие последствия: с одной стороны, она способствовала восстановлению конституционной модели разделения властей, а с другой - оставляла президенту возможность проводить по своему усмотрению военные операции в течение 60 дней. В последней четверти XX в. подобная возможность использовалась многократно, так что мера Конгресса нисколько не помешала США демонстрировать и утверждать военное превосходство, политическую волю и национальные интересы на мировой арене.

С точки зрения законодателей, одним из главных злоупотреблений Никсона стала "война удержаний" - многомиллиардные президентские секвестирования бюджетных статей, утвержденных Конгрессом. Президентские удержания серьезнейшим образом сократили ассигнования на жилищное строительство, охрану окружающей среды, другие важные внутренние программы. Вступив в противоборство с президентом, Конгресс одобрил в 1974 г. Акт о контроле над удержаниями. По закону президентские удержания разделялись на два вида: отменяющие и откладывающие. Если президент хотел использовать оба вида удержаний, он обязан был обратиться за разрешением к Конгрессу. Что касается отменяющих удержаний, то президент мог использовать их, если Конгресс в течение 45 дней после соответствующего уведомления не принимал отрицательного решения. Откладывающее удержание могло быть отменено законодательным вето одной из палат Конгресса¹⁹⁹.

В 1974 г. Конгресс США запустил против Никсона процедуру импичмента в связи с уотергейтским скандалом. Под тяжестью неопровержимых улик о причастности президента к нарушению закона, а также в связи с тем, что в оппозиции к президенту оказались практически все властные институты и многие представители его собственной партии, Никсон вынужден был уйти в отставку. Это был один из самых серьезных президентских кризисов в США, и причины его отнюдь не исчерпывались уотергейтским скандалом. По общему заключению исследователей, Никсон был наказан американским правящим классом за насаждение авторитарного правления, которое создавало угрозу отточенному десятилетиями политическому режиму, балансу властей, политическим нормам и культуре Америки. Радикальное перетряхивание президентом аппарата исполнительной власти и пренебрежение ролью кабинета министров заключали в глазах политической элиты опасность чрезмерного ослабления

334

истеблишмента из восточных штатов и возвышения политических "выскочек" из западных штатов. Имперское президентство обнаружило тенденцию перерастания в режим личной власти, и в этой ситуации американский правящий класс должен был прибегнуть к энергичным и радикальным контрмерам²⁰⁰.

Отставка Никсона имела следствием определенное ослабление президентской власти. Период "ослабленного президентства" продолжался не более шести лет, уступив место "восстановленному президентству" с приходом к власти в 1981 г. Р. Рейгана. Восьмилетнее пребывание Рейгана в Белом доме ознаменовалось восстановлением основных атрибутов президентства, оформившихся со времен Ф.Д. Рузвельта. Рейган воспринял и упрочил модель административного президентства. В самой президентской администрации на ведущую позицию выдвинулись Аппарат Белого дома и Административно-бюджетное управление. Кабинет министров был отодвинут на вторую позицию.

Рейган вернул президенту роль главного законодателя страны. Хотя в Конгрессе в годы правления Рейгана преобладали представители Демократической партии, президент формулировал и диктовал законодателям собственную программу законодательных мер. Не все из них были одобрены, но в целом в законотворческой сфере превосходство было на стороне президента. Не отменяя закона 1973 г., он на практике восстановил военные полномочия, характерные для имперского президентства.

В сравнении со многими другими президентами Рейган обнаружил гораздо большую способность тесного общения с массами американских избирателей, понимая психологию разных социальных групп, что позволило ему склонять общественное мнение на свою сторону и поддерживать имидж общенационального лидера. Вместе с тем в сравнении со своими предшественниками Рейган был гораздо более тесно связан с собственной партией. Он активно использовал свое влияние и уникальную способность общения как с массовыми аудиториями, так и с отдельными людьми для продвижения в высшие эшелоны власти представителей Республиканской партии, сбора в ее пользу денежных пожертвований и упрочения тем самым ее материально-финансовой базы²⁰¹.

Модель "восстановленного президентства" сохранилась в периоды правления Д. Буша и У. Клинтона. Принципиальных нововведений в схему взаимоотношений исполнительной власти и других ветвей было сделано немного. Одним из наиболее заметных явилось принятие Клинтоном принципа расово-этнического и полового квотирования при заполнении важных правительственных вакансий. Во время его правления в верхнем эшелоне исполнительной власти существенно увеличился удельный вес чернокожих, испаноязычных, американцев азиатского происхождения, а также женщин²⁰².

335

Возвышение института президентства в новейшее время не освободило президентскую власть от многочисленных конституционных ограничений и не сделало президента всевластной фигурой. В американской политологии высказано суждение, основанное на математических расчетах, согласно которому власть президента в десятки раз превосходит власть каждого отдельно взятого сенатора и члена палаты представителей (индекс власти трех политических фигурантов равен 350, 9 и 2), но в то же время она в 2,5 раза ниже, чем у Конгресса в целом²⁰³. Эти математические расчеты достаточно условны и могут быть оспорены при помощи разнообразных аргументов, показывающих, как в тех или иных ситуациях президент возвышался над Конгрессом. Но совершенно очевидно, что у Конгресса есть серьезные возможности обуздания чрезмерных президентских амбиций (импичмент - самое радикальное средство), которые к тому же могут быть расширены законодателями в критический момент (пример тому - конгрессовский закон 1973 г. о военных полномочиях президента). Это побуждало президентов к поиску внеинституционных механизмов укрепления собственного влияния, которые бы, в частности, позволили повысить эффективность политического воздействия на законодательную ветвь.

Одним из реальных средств упрочения политических позиций президента являлось расширение поддержки среди масс избирателей. Американский политолог Д. Эдварде с помощью математических расчетов показал зависимость отношения законодателей к президентским инициативам от рейтингов президентской популярности (исследованный период охватывал 1953-1986 гг.). Наиболее чутко на рейтинги популярности реагировали члены палаты представителей от Демократической партии: 10-процентный рост президентской популярности на 3-4% повышал их поддержку главы исполнительной власти независимо от его партийной принадлежности. Рост рейтинга популярности президента с 40 до 60%, согласно расчетам других американских политологов, увеличивал поддержку деятельности главы исполнительной власти со стороны законодательного корпуса в целом в 1,5 раза²⁰⁴.

Изобретение новых средств поддержания и повышения популярности главы исполнительной власти среди масс избирателей стало одной из главных забот и самого президента, и его политических помощников. С этой целью были разработаны разнообразные политические технологии. Политическая практика раскрыла как их реальные возможности, так и пределы влияния. У всех без исключения президентов второй половины XX в. популярность достигала пика в начальный период деятельности, а затем снижалась (у Эйзенхауэра в первый год деятельности рейтинг поддержки равнялся 68, а в последний - 61%, у Кеннеди соответственно 76 и 65, у Л. Джонсона - 75 и 58, у Никсона - 63 и 36, у Картера - 63 и 42, у

336

Рейгана - 58 и 57, у Буша - 64 и 40%)²⁰⁵. Главная причина снижения президентской популярности, несмотря на все старания его политических технологов, заключалась в неспособности выполнить предвыборные обещания и соответственно оправдать ожидания избирателей. В заключительный период президентства разочарование избирателей не могли нейтрализовать никакие политические технологии.

Важным средством поддержания политического влияния президента неизменно являлись тесные связи с фракциями его собственной партии в обеих палатах Конгресса США. Эти связи обладают рядом особенностей в сравнении с отношениями глав правительств и политических партий в странах с парламентским режимом. Например, в Англии, где глава правительства выдвигается самой многочисленной партией палаты общин, а сам он утверждается парламентом, взаимозависимость главы правительства и его партии оказывалась неизменно гораздо сильнее и прочнее. В США, где партийная дисциплина и партийные обязательства гораздо слабее и где иной механизм избрания главы правительства, его отношения с собственной партией включают и острые коллизии, перераставшие подчас во вражду. И все же поддержка главы государства собственной партией неизменно оказывалась важнейшей составляющей его политического успеха, так что президенты, умевшие наладить сотрудничество с фракциями, как и с руководством собственной партии, упрочивали свой политический вес и влияние.

Образцом тесного сотрудничества главы государства с собственной партией явилось президентство Р. Рейгана. С помощью искусных политических маневров он сумел полностью подчинить себе национальный комитет республиканцев и на протяжении всего срока президентства являлся подлинным лидером своей партии. Среди демократов умение устанавливать отношения сотрудничества со своей партией продемонстрировали Д.Ф. Кеннеди и У. Клинтон. Среди президентов, которые пренебрегали сотрудничеством с собственными партийными организациями, можно особо выделить республиканца Р. Никсона и демократа Л. Джонсона. Пренебрежительное отношение Джонсона к руководству Демократической партии стало важной причиной неудачи его попытки выдвинуть в 1968 г. свою кандидатуру на второй президентский срок.

В новейшее время максимальная поддержка, которой добивались президенты от своих партийных фракций по ключевым вопросам достигала у демократов 78% (ее добился Д.Ф. Кеннеди в 1963 г.), а у республиканцев- 79% (Р. Рейган в 1984 г.). В среднем уровень такой поддержки не превышал 65%²⁰⁶. Как правило, этого было недостаточно для того, чтобы набрать более половины голосов в Конгрессе, и это предопределяло необходимость поиска президентами возможности отвоевать в пользу своих программ, предложений и законодательных проектов голоса оппозиционной

337

партии. Еще более актуальной данная потребность становилась по той причине, что на протяжении большей части новейшей истории государственная власть в США воплощала модель разделенного правления, означающую, что в обеих или в одной из палат Конгресса США большинство принадлежит оппозиционной по отношению к президенту партии. Так, разделенное правление вместило по времени три пятых второй половины XX в.²⁰⁷

Для поддержки тесных связей президента с законодателями была создана специальная служба во главе с помощником Президента по связям с Конгрессом. Кроме того, в каждом подразделении Исполнительного управления Президента имеется чиновник, отвечающий за поддержку позиции Белого дома в Конгрессе. Сами президенты также активно взаимодействуют с законодателями, стремясь привлечь на свою сторону как политических единомышленников, так и оппонентов. Американские политологи отмечали, что глава государства использует в целях завоевания симпатий среди законодателей разнообразные средства: "обеды в Белом доме, приглашения совершить полет с президентом на самолете ВВС № 1, уик-энды в резиденции президента в Кэмп-Дэвиде, приглашения посетить важные правительственные церемонии - от подписания биллей до встреч с иностранными гостями"²⁰⁸.

Важным фактором успешного воздействия президента на законодателей является его способность и искусство убеждать конгрессменов в своей правоте, умение найти подход к каждому из них, что требует от главы исполнительной власти качеств психолога. Л. Джонсон, который не смог наладить отношений с руководством собственной партии, вместе с тем признан в качестве самого способного "уговаривающего президента" во взаимоотношениях со всем законодательным корпусом. Кроме знания тонкостей работы Конгресса он обладал таким даром личного общения, которое позволяло склонять на свою сторону представителей противоположных политических воззрений. Джонсон и его предшественник Кеннеди добились наивысшего совокупного показателя одобрения своей позиции Конгрессом²⁰⁹.

В новейшее время, как и в предшествующие периоды, президент оставался формально полновластным руководителем исполнительной ветви власти. Но фактически возможности его влияния на исполнительную ветвь претерпели серьезные изменения. И если глава государства смог сохранить прежнюю власть в отношении президентской администрации и кабинета министров, то его влияние на государственную бюрократию, самую многочисленную составляющую исполнительной ветви, определенно ослабло.

В истории американской бюрократии политологи США выделили четыре основных периода. Первый, названный американскими политологами

338

эпохой "администрирования джентльменов" (от основания США до 1820-х гг.), прошел под знаком преобладания в бюрократии выходцев из элитных семей. В следующей период "дележа политической добычи" (1830-1870-е гг.) бюрократические должности заполнялись политической партией, победившей на президентских выборах, при этом среди чиновников резко возросло число выходцев из средних и нижних слоев общества. На третьем этапе (1880-1920-е гг.) в бюрократическую ветвь были внесены изменения прогрессистского толка, и она стала переводиться на рельсы рационального администрирования. На четвертом этапе, совпадающем с периодом новейшей истории, углубилась деполитизация и профессионализация бюрократии, а в ее формировании стал доминировать конкурсный отбор²¹⁰.

В конце XX в. количество федеральных служащих в США достигло 3 млн. человек, при этом 90% должностей заполнялось исключительно по признакам квалификационного соответствия. Деполитизация бюрократической ветви не означала приема на государственную службу только тех, кто свободен от партийных привязанностей (согласно социологическим опросам, большинство госслужащих отдают свои симпатии или республиканцам, или демократам, причем сторонники последних преобладают). Но в своей деятельности чиновники обязаны строго следовать сложившимся нормам, этике и культуре "административной бюрократии", главным отличительным свойством которой является деполитизированное мышление и поведение.

В новейшее время было принято достаточно большое количество указов и законов, утверждающих вполне конкретные юридические и морально-этические нормы поведения бюрократии. Одним из новейших примеров может служить Исполнительный указ Президента США от 17 октября 1990 г. Одно из положений указа гласит, что госслужба является сферой деятельности, из которой исключены "какие бы то ни было личные или иные финансовые интересы, препятствующие добросовестному выполнению" служебного долга. Госслужащим предписано не брать на себя никаких выходящих за рамки их служебной деятельности обязательств, не отдавать "предпочтений отдельным лицам или частным организациям", подчиняться духу и букве Конституции и законов США. Служащим категорически запрещено принимать подарки от любых лиц, "добивающихся от них совершения каких-либо официальных действий, имеющих с ними какие-либо общие дела или осуществляющих деятельность, регулируемую со стороны государственного органа, в котором работают эти служащие". Госслужащие "не должны участвовать в финансовых операциях, при проведении которых предполагается использование закрытой правительственной информации или использование такого рода информации в личных целях". Что касается чиновников, непосредственно назначаемых

339

президентом США, то им вообще запрещается получать "какой бы то ни было доход" в течение всего срока службы за услуги и деятельность, выходящие за рамки непосредственных служебных обязанностей. Указ вменяет в обязанность чиновников докладывать в "соответствующие инстанции" обо всех замеченных случаях посягательства на собственность, обмана, злоупотреблений и коррупции²¹¹.

Некоторые американские политологи выдвинули положение, что в новейшее время бюрократия превратилась в самостоятельную ветвь государства, а ее влияние в политической системе постоянно возрастало. К. Мейер, один из наиболее авторитетных среди них, доказывал, что именно бюрократия подготавливает обоснования для законопроектов, наполняет их плотью и кровью. Она распределяет правительственные заказы, социальную помощь, осуществляет практическую реализацию постановлений исполнительной, законодательной и судебной власти. Политические руководители приходят и уходят, а неподвластная избирателям бюрократия остается. Бюрократия вместе с законодателями и группами интересов составляет властный "железный треугольник", который реально управляет Америкой²¹².

Представляется, что вывод о доминирующей роли бюрократии в исполнительной ветви власти, как и концепция политического господства "железного треугольника": чиновники - законодатели - группы интересов - не соответствуют реальной конфигурации, весу и влиянию различных политических сил США. В новейшее время президент, он же глава государства, упрочил руководящую позицию в системе исполнительной власти и расширил возможности воздействия на законодательный процесс. Принятие основополагающих политических решений, высшее политическое руководство и формально, и фактически сохранились за президентом и Конгрессом США. В рамках исполнительной ветви власти определенно возросла роль президентской администрации и ослабла позиция кабинета министров. Управленческие позиции и возможности бюрократии также упрочились, но это не означало присвоения ею высшей государственной власти. Ее главными носителями остались президент и Конгресс США, отношения которых включали как партнерство, так и соперничество.

***

Конгресс США на протяжении всей своей более чем двухвековой истории оставался одним из важнейших государственных и политических институтов США. В новейшее время его значимость в сравнении с исполнительной ветвью власти снижалась, но с 1970-х гг. законодатели предприняли серию попыток, направленных на повышение своей властной

340

роли. Активность Конгресса, объем его законотворческой деятельности повысились, что может быть проиллюстрировано при помощи динамики голосований в палате представителей и сенате²¹³.

Американские политологи, обращавшиеся к анализу мотивов деятельности и поведения законодателей, обнаружили, что они весьма разнообразны и достаточно противоречивы. Одним из главных является карьерный мотив. Попав в Конгресс, политические деятели стремятся удержаться в нем как можно дольше и обрести как можно большее влияние, используя для этого самые различные средства, в том числе и такие, которые с морально-нравственной точки зрения не могут заслужить положительной оценки. Но карьерные амбиции политика в демократическом обществе, где необходимо добиваться постоянной поддержки большинства, не могут быть реализованы без служения общественному благу, и уже в силу этой причины они дополняются альтруистическими мотивами. На поверхности именно мотив защиты общего блага, интересов избирателей и нации может выглядеть как наиболее важный. Среди мотивов законодателей весомое место занимает защита корпоративного интереса: он не в последнюю очередь побуждает конгрессменов зорко следить за попытками президента и исполнительной власти расширить свои прерогативы и упрочить политический вес. Корпоративный "инстинкт самосохранения", защиты статуса и властной позиции Конгресса имел место и при возбуждении процедуры импичмента против главы государства²¹⁴.

В деятельности американских законодателей приобрел свое значение и материальный стимул: в последней четверти XX в. жалованье конгрессменов увеличилось в 2,5 раза, достигнув около 100 тыс. долл. в год. Должность конгрессмена открывает доступ к множеству самых разнообразных источников доходов, в связи с чем у общественности оформилась потребность добиваться от законодателей подробного финансового отчета и ограничивать их денежные аппетиты. Было принято правило, согласно

341

которому побочные доходы законодателя не могут превышать одной четверти его жалованья и, кроме того, он не может иметь деловых интересов в тех предпринимательских сферах, которые соприкасаются с его деятельностью.

Состав Конгресса США всегда включал представителей наиболее образованных профессиональных групп США, среди которых преобладали управленцы и юристы. В нем неизменно доминировали белые американцы, а среди них до трех четвертей составляли англосаксы протестантского вероисповедания. Только в последней трети XX в. ситуация стала меняться. Так, в периоде 1971 по 1991 г. количество чернокожих американцев увеличилось в палате представителей с 12 до 25, испаноязычных - с 5 до 10, женщин - с 12 до 29. Но в сенате подобных изменений не наблюдалось, и его социально-этнический состав по сути оставался неизменным²¹⁵.

В новейшее время среди двух палат Конгресса США более престижным оставался сенат. Это обусловлено рядом обстоятельств. Сенат в целом располагал и располагает большими властными полномочиями, нежели палата представителей. Срок полномочий сенаторов, в три раза превышающий срок полномочий членов палаты представителей, также делал его более притягательным для политической элиты. Немногочисленный состав сената - 100 человек против 435 в палате представителей - способствовал тому, что в сознании общественности он приобрел более высокий социально-политический статус. Члены палаты представителей, как правило, стремились избраться в сенаторы, в то время как среди сенаторов желания избраться в палату представителей не наблюдалось. Именно сенат, а не палата представителей являлся главным поставщиком кандидатов в президенты (правда, со временем в этом качестве с ним все более активно соперничал губернаторский корпус)²¹⁶.

Вместе с тем в новейшее время сенат утрачивал предназначавшуюся ему отцами-основателями роль глушителя демократических "перехлестов" палаты представителей. Семнадцатая поправка к Конституции США (1913 г.), вводившая прямые выборы сенаторов, дала начало выравниванию политической позиции двух палат. Со временем же политическая позиция сенаторов стала более либеральной, нежели у членов палаты представителей, что, по мнению американских политологов, объясняется большим размером и более представительным характером избирательных округов сенаторов²¹⁷.

Структура обеих палат Конгресса в новейшее время сохранила основные прежние черты, включая в себя постоянные, временные и совместные комитеты. Главными оставались постоянные комитеты, число которых составило в середине 1990-х гг. в палате представителей 22, а в сенате - 17. Именно специализированные постоянные комитеты решали судьбу большинства законопроектов. Особенно влиятельными среди них

342

считались комитеты, определявшие иерархию и очередность прохождения законопроектов, а также комитеты, сконцентрировавшие в своих руках решение бюджетных ив целом финансовых вопросов. Партия большинства располагала возможностью добиться и наибольшего влияния в наиболее значимых комитетах. Распределение законодателей в постоянные комитеты являлось прерогативой кокусов Республиканской и Демократической партий.

Среди исследователей, обращающихся к изучению деятельности Конгресса, неизменно дискутируется вопрос о воздействии на законодателей их партийной принадлежности. Практически единодушно признается, что в XX в. влияние партийных обязательств на законодателей существенно снизилось. В формировании их политической позиции все большее значение приобретали интересы избирательного округа, давление групп интересов и поддержка комитетов политического действия. В Конгрессе наряду с партийными фракциями стали появляться кокусы законодателей-женщин, чернокожих конгрессменов, новичков, ветеранов войны во Вьетнаме, законодателей от Северо-Востока и Среднего Запада, законодателей-защитников сталелитейной промышленности и др.²¹⁸ И все же влияние партийного фактора не исчезло вовсе, уменьшился только его удельный вес, причем это уменьшение не носило катастрофического характера, так что и в новейшее время главная разделительная линия в законодательном корпусе США пролегала между республиканцами и демократами.

На протяжении всей второй половины XX в. показатели солидарного партийного голосования, то есть голосования, в котором депутат голосует с большинством своей партии в Конгрессе, как у республиканцев, так и у демократов оставались весьма стабильными и высокими. У демократов этот показатель был несколько выше в палате представителей, а в среднем он был близок к 80%. У республиканцев показатель солидарного партийного голосования был примерно одинаковым в обеих палатах, а в среднем был выше 75%²¹⁹. При этом у демократов показатель солидарного партийного голосования к концу XX в. стал достаточно существенно повышаться.

Последнее обстоятельство объясняется изменением политической позиции фракции южных демократов, среди которых до 1980-х гг. преобладали консерваторы. На протяжении большей части XX в. значительная часть южных демократов (в отдельные периоды до 50%) голосовала не со своей партией, а с республиканцами. На этой основе примерно в 20% голосований возникала консервативная политическая коалиция республиканцев и южных демократов, чаще всего добивавшаяся успеха²²⁰. С 1980-х гг. консервативная политическая коалиция дала трещину вследствие весьма резкого падения среди южных демократов удельного веса консерваторов (с 70 до

343

50%). Данное положение имеет в своей основе ряд причин, главными среди которых являлись изменение социальной характеристики избирателей-южан под воздействием научно-технической революции и завершение процесса приобщения к активному голосованию чернокожих американцев, наделенных избирательными правами в 1960-е гг. Результатом политической трансформации южных демократов стало резкое, более чем вдвое, уменьшение случаев их коалиционного голосования с республиканцами и соответственно возрастание процента их солидарного голосования с собственной партией²²¹.

Республиканцы и демократы формировали в обеих палатах Конгресса США по сути суверенные партийные организации, собиравшие под своим крылом депутатские фракции и координировавшие их деятельность. Национальные комитеты Республиканской и Демократической партий в деятельность фракций никак не вмешивались. Структура партийного руководства фракциями была наиболее объемно представлена в нижней палате. Своего рода высшим органом каждой фракции стали ее регулярные собрания: у демократов они получили название кокуса, а у республиканцев - конференции. Эти собрания избирают лидера фракции, его помощников, среди них "кнута", следящего за поведением депутатов и передающего указания лидера, выдвигают кандидатуры на руководящие должности в постоянных комитетах, обсуждают и формируют повестку законодательной деятельности фракции. В промежутках между собраниями деятельность каждой фракции координируется и направляется рулевым комитетом, в который входят спикер палаты представителей (у фракции большинства, которая неизменно проводит своего кандидата на высшую должность в нижней палате), лидер фракции, председатель кокуса или конференции, его заместители и помощники, руководители комитетов, руководители региональных подразделений фракции. Кроме того, организационная структура фракции включает политический комитет, занимающийся разработкой партийной стратегии и связью с общественностью, и комитет по подготовке и организации избирательных кампаний. Схожая, но более простая структура сложилась и в партийных фракциях сената²²².

Решения руководящих органов фракции носят рекомендательный характер. Неподчинение им очень редко сопровождалось наказаниями или даже порицаниями. Руководство фракции занимало жесткую позицию в основном по отношению к тем депутатам, которые, по сути, предавали партию и переходили в лагерь политического противника. Например, в середине 1960-х гг. два конгрессмена-демократа были освобождены кокусом партии от руководящих постов в палате представителей за открытую поддержку на президентских выборах республиканца Б. Голдуотера²²³.

344

Исторические этапы законодательной власти отражали меняющееся соотношение сил двух главных партийных фракций. Но еще в большей степени эти этапы и их смена отражал и изменения в социально-экономических реалиях американского общества, национальных и мировых общеисторических тенденциях. Можно выделить следующие исторические этапы американского Конгресса новейшего времени. 1930-е гг. ознаменовались укоренением в нем либерально-демократических тенденций, хотя присутствие духа Нового курса в законодательной власти ощущалось в гораздо меньшей степени, нежели в исполнительной ветви. Следующий этап, охвативший 1940-1950-е гг., прошел под знаком преобладания в Конгрессе двухпартийного консервативного консенсуса. На этом этапе как никогда частыми являлись консервативные альянсы республиканцев и демократов-южан, добивавшиеся ощутимых законодательных успехов. Третий этап, совпавший, по мнению американских политологов, с 1965-1978 гг. (подобная хронологическая точность уязвима для критики, но в целом период обозначен верно)²²⁴, ознаменовался целой серией демократических законов и может быть поименован как эпоха либерального активизма. Четвертый период - с конца 1970-х до начала 1990-х гг. - означал изменение соотношения сил в Конгрессе в пользу умеренно-консервативных сил, которые хотя и не смогли добиться такого же влияния, как в 1940-1950-е гг., поспособствовали успеху рейгановских контрреформ. Наконец, пятый, современный этап, при всей его неоднозначности, проходил под знаком дальнейшего упрочения в Конгрессе консервативных тенденций²²⁵.

Из всех выделенных периодов особое влияние на сам Конгресс, его полномочия, организационное устройство и процедурный процесс оказал третий период. Тогда были осуществлены реформы, повлекшие как демократизацию законодательной ветви, так и расширение ее полномочий.

До 1970-х гг. в Конгрессе США господствовала система старшинства, означавшая практически автоматическое занятие должностей председателей постоянных комитетов, как и других властных и престижных постов, теми депутатами, которые имели наибольший срок пребывания в законодательных палатах. Наибольшее число таких депутатов оказывалось неизменно среди демократов-южан, устанавливавших рекорды переизбрания в Конгресс по причине традиционализма и провинциализма своих избирательных округов. Если учесть, что председателям комитетов принадлежало решающее слово при формировании законодательной повестки и процедурного механизма, тогда можно понять, почему система старшинства превратилась в важный фактор поддержания консервативных тенденций в деятельности Конгресса. Эту систему и попыталось разрушить либеральное большинство Демократической партии.

Реорганизация властной структуры законодательной ветви включала

345

три направления: во-первых, ограничение системы старшинства и независимости председателей комитетов; во-вторых, усиление роли партийной фракции в распределении властных постов; в-третьих, укрепление самостоятельности подкомитетов Конгресса²²⁶. В 1970-х гг. в результате серии мероприятий демократы добились закрепления за партийной фракцией права смещать и назначать председателей комитетов на основе избирательной процедуры. В результате большинство консервативных демократов-южан лишились председательских постов, а партийный кокус превратился в главный механизм заполнения властных вакансий. Тогда же был принят билль о правах подкомитетов, который резко повысил влияние как их самих, так и их председателей. При заполнении вакансий в подкомитетах решающим также было признано мнение партийного кокуса. Причем наряду с партийным кокусом всей законодательной палаты были созданы и партийные кокусы в каждом из постоянных комитетов.

Среди мер Конгресса 1970-х гг., расширивших его права, можно отметить уже охарактеризованные закон о военных полномочиях президента и акт о контроле над президентскими удержаниями из бюджета. Последняя мера явилась частью более широкого и фундаментального закона о бюджете. Согласно ему создавалось бюджетное управление Конгресса, которое подготавливало прогнозы и расчеты бюджетных доходов и расходов параллельно с Административно-бюджетным управлением президента. То есть возможности законодательной и исполнительной ветвей власти в подготовке федерального бюджета выравнивались. Далее Кон-Фесе наделил себя правом принятия двух бюджетных резолюций: первая включала рекомендации, а вторая устанавливала жесткий потолок расходов, в соответствии с которым корректировались суммы ассигнованных средств. Позднее, уже в 1980-х гг., Конгресс одобрил закон о сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах по контролю за дефицитом. На практике закон означал полуавтоматическое сокращение ассигнованных средств, если дефицит принятого бюджета превышал запланированный. При этом сокращение расходов по гражданским и военным статьям должно было осуществляться в равных долях²²⁷.

Среди прав Конгресса, появившихся в новейшее время, следует особо выделить право вето в отношении указов исполнительной власти. Нареченное в исследовательской литературе законодательным вето (в отличие от президентского вето в отношении законов Конгресса), оно было впервые использовано в 1932 г. для отмены исполнительных приказов президента Г. Гувера. Впоследствии законодательное вето использовалось все чаще и было особенно эффективно в нейтрализации президентских указов, направленных на реорганизацию федерапьного государственного аппарата. С помощью законодательного вето Конгресс отклонил 14 из 47

346

реорганизационных планов Г. Трумэна. 3 из 17 - Д. Эйзенхауэра, 4 из 10 Д.Ф. Кеннеди, 1 из 17 - Л.Джонсона. Конгресс наложил вето на план Р. Никсона по радикальной реорганизации федерального государственного аппарата. Законодательное вето, имеющее, в отличие от президентского, не отлагательный, а абсолютный характер, внесло серьезную коррективу в классическую модель сдержек и противовесов. Понятно, почему американские президенты неоднократно восставали против новой прерогативы Конгресса, введенной явочным порядком, не предусмотренной и даже находящейся в противоречии с федеральной Конституцией. Последнее обстоятельство было отмечено Верховным судом США в июне 1983 г., когда он признал неконституционными сразу 60 законодательных вето²²⁸. Позиция Верховного суда, однако, не поколебала решимости Конгресса "сдерживать" исполнительную власть с помощью законодательных вето.

Ряд американских авторов приходит к выводу, что расширение полномочий законодательной ветви серьезно нарушило традиционную схему разделения властей и что в конце XX в. в США стала утверждаться модель имперского Конгресса²²⁹. Подобное мнение представляется все же явным преувеличением. Полномочия Конгресса в новейшее время, особенно же в последней четверти XX в., расширились, но в XX в. существенно расширились и полномочия исполнительной власти. Другое дело, что полномочия законодательной власти, с одной стороны, и исполнительной власти - с другой, расширялись неравномерно и неодновременно. Полномочия исполнительной власти, в первую очередь президента, расширялись, как правило, в кризисные эпохи, а в посткризисные периоды законодательная власть брала реванш, пытаясь, и не без успеха, восстановить равновесие. В целом же взаимоотношения двух ветвей власти находились в состоянии динамичного равновесия, означающего, что возвышение одной ветви неизменно вызывало к жизни контртенденцию расширения полномочий другой ветви, так что предусмотренный отцами-основателями США баланс властей восстанавливался. Очевидно также, что расширение полномочий исполнительной и законодательной ветвей власти означало повышение политического веса каждой из них, как, конечно, и государства в целом.

***

Судебная ветвь власти представлена в американской политической системе Верховным судом США. Особая роль Верховного суда в сравнении с другими судебными органами обусловлена тем, что в рамках судебной ветви именно он располагает механизмом сдержек и противовесов в отношении исполнительной и законодательной ветвей власти, в том числе в отношении президента и Конгресса США. Этот механизм

347

формировался постепенно и в значительной мере явился продуктом постановлений и интерпретаций самого Верховного суда США.

По крайней мере механизм судебных сдержек и противовесов в отношении исполнительной и законодательной ветвей власти, как и сама эта функция, в Конституции США не прописаны и даже не обозначены. Если судить по тексту Основного закона США, то можно заключить, что Верховный суд ограничен функцией отправления правосудия. Функция же надзора Верховного суда над исполнительной и законодательной властью была институционализирована только в 1803 г. Тогда его председатель Д. Маршалл выступил с обоснованием положения: суд имеет право и обязанность определять соответствие законов и указов Конституции США и принимать в связи с этим решения, обязательные как для Конгресса, так и для президента, равно как и для всех законодательных и исполнительных органов.

Решение Д. Маршалла, превратившее Верховный суд во властный политический орган, стало неотъемлемой и важнейшей частью живой конституции, и это положение сохраняется на протяжении вот уже 200 лет. Впрочем, ряд юристов и обществоведов США не признают Верховный суд органом политической власти. Их мнение совпадает и с официально принятой в США доктриной политического вопроса, согласно которой суды не вмешиваются в сферы, отнесенные американским конституционным правом исключительно к компетенции "политических ветвей" - законодательной и исполнительной (к таким сферам относятся, например, внешняя политика, назначения на государственные должности и создание новых подразделений власти, принятие поправок к Конституции и т.д.). Однако, как показывает американская история, Верховный суд США неоднократно вторгался в сферу запретных, по его же собственному определению, политических вопросов и все более сужал неподвластную ему компетенцию законодательной и исполнительной ветвей²³⁰. Основываясь на этом, многие исследователи пришли к выводу, что Верховный суд прочно соединил в себе судебную и политическую власть, став важным участником политической системы и политического процесса в США²³¹.

В научном плане действительно актуальными являются не вопрос о наличии у Верховного суда атрибутов политической власти, а вопросы о степени его вовлеченности в политический процесс, об объеме и характере его политической власти, связи его состава, деятельности, решений с партийно-идеологическими размежеваниями в стране.

В вопросе о возможностях, диапазоне и пределах вмешательства Верховного суда в политические вопросы среди американских юристов, политиков и исследователей сложились два основных подхода. Первый подход защищает судебную сдержанность, а второй - судебный активизм.

348

Судебная сдержанность означает отказ Верховного суда брать на себя рассмотрение и решение тех вопросов, которые классифицируются как политические. Смысл этого подхода, по сути своей крайне противоречивого, был охарактеризован американским исследователем Г. Спэтом следующим образом: "...Употребление понятия "политический вопрос" в качестве ярлыка в корне ошибочно. Все судебные решения и все вопросы, которые ставятся перед Верховным судом, являются политическими, поскольку они имеют отношение к распределению ресурсов общества, а это и есть политика. Тем не менее данный ярлык имеет практическое значение. Маркировка некоторых конкретных проблем как политических вопросов помогает судьям видеть пределы своих возможностей в создании политики"²³².

Судебный активизм, наоборот, отказывается проводить различие между политическими и неполитическими вопросами и предполагает рассмотрение судебной ветвью самых разнообразных запросов и дел, выработку четкой позиции даже по тем из них, которые носят ярко выраженный политизированный характер и относятся сугубо к компетенции исполнительной и законодательной ветвей власти²³³. В новейшее время между двумя названными подходами велось острое соперничество. Преимущество в целом оставалось за сторонниками судебной сдержанности, но и влияние их оппонентов не ослабевало, а в отдельные моменты даже существенно усиливалось.

Что касается объема властных полномочий и возможностей судебной ветви, то они, по единодушному заключению исследователей, существенно меньше, чем у исполнительной и законодательной ветвей. В отличие от президента и Конгресса Верховный суд не располагает возможностью инициировать политический курс, как и формировать его основы. Реально он может только реагировать на политические меры исполнительной и законодательной ветвей и определенным образом корректировать их, ссылаясь на свое право защищать фундаментальные принципы американского гражданского общества и государственности. Кроме того, Верховный суд политически менее самостоятелен, чем президент и конгрессмены. В отличие от носителей высшей исполнительной и законодательной власти, получающих мандат на государственное правление от всей американской нации, члены Верховного суда подбираются и утверждаются президентом с "совета и согласия" сената. Как показывает американский исторический опыт, даже самый принципиальный и твердый Верховный судне мог противостоять сколько-нибудь длительный период осуждаемому им политическому курсу президента или Конгресса. А в тех случаях, когда Верховный суд занимал политическую позицию, отличающуюся от курса президента и законодателей, эта позиция часто определялась не только, а то и не столько приверженностью

349

букве и духу Конституции, сколько учетом настроений, преобладающих в обществе или его элите²³⁴.

Вышесказанное не означает отрицания или преуменьшения политической роли Верховного суда, но требует ее точного определения. Анализ истории Верховного суда обнаруживает, что его политический вес не уменьшался, в некоторые периоды даже возрастал, но в целом на фоне роста политического влияния президента и Конгресса оказывался стабильным и даже законсервированным. При этом его главная функция контроля над исполнительной и законодательной ветвями проявлялась преимущественно в отношении властей штатов и местных властей и гораздо в меньшей степени в отношении федеральной власти. Об этом свидетельствуют данные о количестве законов федерации, штатов и местных законов, объявленных Верховным судом неконституционными²³⁵.

Верховный суд, проявляя сдержанность в отношении политики федеральных органов власти, был наиболее осмотрителен при рассмотрении действий президента. По мнению Э. Корвина, одного из наиболее авторитетных исследователей президентской власти, "Верховный суд время

350

от времени пытался ограничить новые притязания президента, но чаше всего стремился рационализировать их"²³⁶. Подавляющее большинство президентов практически не испытывали затруднений в своих взаимоотношениях с Верховным судом. Чаще всего конфликты во взаимоотношениях президентов и судебной ветви возникали во времена правления Э. Джексона, А. Линкольна, Ф.Д. Рузвельта и Р. Никсона. Как правило, победителями выходили президенты. И только в конфликте Верховного суда с Никсоном в проигрыше оказалась президентская сторона, но Верховный суд смог подчинить президента своей воле потому, что выступал в альянсе со всем политическим истеблишментом.

В случае возникновения конфликта с Верховным судом и президент, и Конгресс прибегали к разнообразным средствам, чтобы разрешить его в свою пользу. Одним из них являлось игнорирование решений суда. Ярким примером циничного игнорирования одного из решений Верховного суда явилось высказывание президента Э. Джексона: "Решение принято Джоном Маршаллом, вот пусть он его и выполняет"²³⁷. Метод "игнорирования" утрачивал свою роль по мере укоренения демократической политической культуры и цивилизованных способов взаимоотношений между ветвями власти.

Строптивость Верховного суда могла быть нейтрализована посредством его реорганизации. В 1863 г. А. Линкольн, расширив состав Верховного суда с 9 до 10 человек и введя в него своего единомышленника, изменил соотношение сил в суде в пользу сторонников Республиканской партии и добился тем самым его политической лояльности. Достижение политической лояльности Верховного суда преследовало сокращение его численности с 10 до 7 человек в 1866 г. и новое расширение его состава до 9 человек в 1869 г. Последняя попытка изменить численность Верховного суда с целью подчинения его президентской воле была предпринята Ф.Д. Рузвельтом в 1930-х гг. Угрозы Рузвельта вынудили большинство судей принять политическую линию президента. Количественный состав Верховного суда в 9 человек был оставлен без изменений и сохранился до настоящих дней.

Самым радикальным способом нейтрализации неприемлемых решений Верховного суда являлось внесение в Конституцию США поправок, лишавших судей возможности объявлять те или иные законы антиконституционными. Эту цель преследовали 14-я поправка к Конституции, уравнивавшая черную и белую расу в гражданских правах, 16-я поправка, наделявшая федеральное правительство правом взимать прямые налоги, 21-я поправка, снижавшая возрастной ценз до 18 лет для участия как в федеральных, так и в местных выборах²³⁸.

На протяжении всей американской истории эффективным способом сближения политических позиций исполнительной и судебной ветвей

351

власти являлось заполнение президентом вакансий в Верховном суде своими сторонниками. Подсчитано, что вакансия в Верховном суде возникала в среднем раз в два года, и президенты, в зависимости от срока своего пребывания на высшем государственном посту, могли назначить от одной четверти до половины состава суда. Ф. Рузвельт, избиравшийся президентом четыре раза, установил и своего рода рекорд по заполнению вакансий своими сторонниками - 9 человек, то есть полный состав суда (правда, Д. Вашингтон заполнил еще большее количество вакансий, но нужно учесть, что первый президент США создавал Верховный суд и имел возможность единовременно заполнить все вакансии, а затем еще назначать судей по мере освобождения мест в суде). В 9 случаях из 10 президенты заполняли вакансии представителями собственной партии. Подобный партийно-политический выбор время от времени сталкивался с оппозицией сената, особенно если в нем преобладали представители партии-соперницы. За всю американскую историю сенат отклонил 20% президентских назначенцев, утвердил 80%²³⁹, что дает основание рассматривать Верховный суд в существенной мере как президентскую креатуру.

Назначение президентами членов Верховного суда способствовало сближению политической линии судебной и исполнительной ветвей власти, но вместе с тем не превращало суд в некое послушное орудие Белого дома. На протяжении американской истории суд не однажды проявлял строптивость и по совокупности его деяний заслужил право рассматриваться как самостоятельный орган власти. Политическая самостоятельность суда (пусть и меньшая, чем у исполнительной и законодательной ветвей) оказывалась возможной по целому ряду причин. Назову некоторые из них.

Судьи назначались президентами по согласованию с сенатом, в котором присутствуют политики разных направлений, по этой причине глава Белого дома должен был подбирать таких кандидатов, которые не могли восприниматься как его марионетки, а, напротив, даже будучи однопар-тийцами президента, должны были обладать репутацией честных, принципиальных, высокопрофессиональных судей.

Важной причиной, способствовавшей выработке у судей политической самостоятельности, являлось их пожизненное избрание. Уверенные в своей несменяемости, судьи могли действовать в соответствии со своими убеждениями, не всегда совпадавшими с позицией тех, кто находился у кормила исполнительной и законодательной власти.

Назову еще одну причину возникавших расхождений между политической линией президента и Верховного суда. Это имевшие место ошибки президентов в оценке своих назначенцев. Самым ярким примером такой ошибки явилось выдвижение в 1953 г. президентом Эйзенхауэром на должность председателя Верховного суда Э. Уоррена, имевшего до того репутацию правоверного республиканца. Но, возглавив суд, Уоррен, к

352

полной неожиданности Эйзенхауэра и всей Республиканской партии, проявил себя твердым защитником либерально-демократических статей Конституции США и Билля о правах и способствовал началу новой эры в выравнивании гражданских и политических прав черной и белой расы.

Исследователи практически единодушны в том, что идейно-политические убеждения и мотивы членов Верховного суда оказывали влияние на их решения на всех этапах американской истории. Возникает вопрос: в какой степени идейно-политические мотивы судей угрожали основам американского конституционализма и правового государства? Представляется, что антагонистического противоречия между ними не возникало никогда. Американский конституционализм и правовое государство освящают буржуазно-демократический миропорядок, а основы этого миропорядка - частная собственность, рыночная конкуренция, политический плюрализм, разделение властей - не подвергались сомнению ни одним из судей. На протяжении всей истории США мировоззренческие разногласия судей умещались в диапазон классического американского идейно-политического маятника консерватизм - либерализм. Судебный консерватизм, грубо говоря, означал приверженность конституционализму и правовому государству эпохи образования США и классического капитализма. Он в большей степени соответствовал социальным интересом верхних слоев общества. Судебный либерализм отражал потребности и тенденции демократизации американского конституционализма и правового государства и в большей степени отвечал интересам простых американцев.

Соперничество судебного консерватизма и либерализма характерно для всех эпох американской истории. При этом на протяжении большей ее части, вплоть до 1930-х гг., превосходство было на стороне консерватизма. С 1930-х гг. происходит изменение соотношения сил в пользу судебного либерализма, и есть основания для того вывода, что в новейшее время он добился определенного превосходства над консерватизмом. В новейшее время судебный консерватизм и либерализм различались также как фундаменталистское и социологическое направления. Родоначальниками социологического направления, или школы, признаны О. Холмс и Л. Брандейс. Своего рода девизом школы стало высказывание Холмса "Право живет не в логике, а в опыте"²⁴⁰, означавшее, что мотивы, интерпретации и решения судей должны соразмерять принципы конституции, сформулированные в ранний период истории США, с меняющимися общественными реалиями. В 1930-х гг. приверженцы социологической школы впервые добились превосходства в Верховном суде США, открыв новую эпоху в его истории.

История Верховного суда США в новейшее время может быть разделена натри крупных периода: 1) 1933-1953 гг., изменившие соотношение сил в пользу либеральных судей; 2) 1953-1969 гг., ознаменовавшиеся

353

наивысшими успехами судебного либерализма; 3) 1969 г. - конец XX в. - установление равновесия судебного либерализма и консерватизма и выход на господствующую позицию умеренного консерватизма.

Ф.Д. Рузвельт, вступивший в президентскую должность в 1933 г., получил в наследство от республиканцев, занимавших пост главы государства на протяжении 12 лет, консервативный Верховный суд, исповедовавший принципы твердого индивидуализма. Суд вступил в открытую схватку с президентом в январе 1935 г. и в течение года с небольшим отменил 11 важнейших законов Нового курса, фактически парализовав реформаторские усилия Рузвельта. Глава государства принял вызов "девяти старцев" и в начале 1937 г. направил в Конгресс "План укомплектования" Верховного суда, предполагавший расширение его на 6 мест, которых было достаточно для изменения соотношения сил в пользу либералов. Кон-Фесе отклонил предложение президента, но в ходе дебатов Верховный суд, напуганный угрозой Рузвельта, сам пошел на попятную, сделав сначала мелкие, а потом и крупные уступки исполнительной власти.

В конце марта 1937 г. Верховный суд признал конституционным закон штата Вашингтон о минимуме заработной платы для женщин. В апреле был признан конституционным Национальный акт о трудовых отношениях, радикально расширявший права рабочих. В мае через горнило слушаний в Верховном суде с успехом прошел Закон о социальном обеспечении. Наиболее консервативные судьи, не сумевшие поступиться принципами, предпочли пораженческой позиции Верховного суда выход в отставку. Рузвельт начал заполнять "высокую скамью" своими сторонниками. В итоге реформам президента был дан зеленый свет, а сам Верховный суд укомплектован либералами.

Как подытожил российский американист А.С. Маныкин, перестройка Верховного суда в эпоху Нового курса имела три важных следствия. Во-первых, американское право санкционировало этатизм, включив в сферу компетенции государства промышленность, финансы, аграрную политику. Во-вторых, в конституционное право была инкорпорирована ответственность федерального правительства за состояние социальных отношений. В-третьих, произошел отход от концепции дуалистического федерализма. Дуалистическому федерализму, означавшему разделение государственной ответственности между федерацией и штатами, Верховный суд предпочел доктрину преимущественного права федерации в решении и регулировании социально-экономических проблем²⁴¹.

Второй период новейшей истории Верховного суда США - 1953-1969 гг. - признан самым либеральным за все время его существования. На первое место в его повестке выдвинулась проблема гражданских прав и свобод, и суд сыграл авангардную роль в ее решении с демократических позиций. На формирование позиции суда огромное влияние

354

оказал его председатель Эрл Уоррен, сцементировавшим его либеральное большинство, определивший его стратегию и идеологию.

Уоррен и его единомышленники зарекомендовали себя сторонниками судебного активизма, доказывая при этом, что судебная сдержанность неприменима в сфере гражданских прав и свобод. В 1954 г. Верховный суд осудил сегрегацию школьного образования и, что не менее важно, признал антиконституционной доктрину "равных, но разделенных прав", которая на протяжении более полувека служила теоретической и юридической основой расизма в южных штатах. В последующем Верховный суд последовательно осудил сегрегацию на транспорте, в больницах, ресторанах и закусочных, парках, иных местах общественного пользования. Своей активной и твердой позицией Верховный суд понуждал к восприятию антирасистской политики исполнительную и законодательную ветви власти. Эта позиция в значительной мере развязала федеральному правительству руки в использовании силовых методов для защиты прав чернокожих американцев на Юге США и подготовила радикальный прорыв в законодательстве о гражданских и политических правах негров.

В 1960-х гг. Верховный суд способствовал демократическому решению вопросов о полномочиях штатов создавать избирательные округа, вводить молитвы в школах, определять стандарты судопроизводства. Начиная с 1962 г. он в целой серии решений признал неконституционным введение молитвы в государственных школах. В этом вопросе американское общество раскололось, в нем возникли споры, не утихающие по нынешний день. В 1962 и 1964гг. Верховный суд принял решения, обязывавшие власти штатов создавать избирательные округа так, чтобы обеспечить равное голосование и справедливое представительство. При этом суд заявил, что образование избирательных округов и распределение депутатских мандатов не могут более относиться к чисто политическим вопросам, исключенным из сферы его рассмотрения. В 1960-х гг. Верховный суд отказал властям штатов в праве устанавливать собственные условия судопроизводства и свои стандарты прав граждан, привлекаемых к уголовной ответственности²⁴².

С демократических позиций подошел Верховный суд к вопросу о государственной помощи слоям населения с низкими доходами. В 1969 г. в своем постановлении он признал неправомерным требование федерального законодательства о том, что получатели пособий обязаны проживать в одном и том же месте в течение определенного периода времени. В отдельных решениях Верховный суд приблизился к трактовке социальных пособий не как формы благотворительности, а как права собственности²⁴³.

Новый этап в истории Верховного суда начался в 1969 г. Вступивший втом году на президентский пост Р. Никсон назначил на должность председателя суда (вместо ушедшего в отставку Уоррена) У. Бергера, представителя

355

умеренного крыла Республиканской партии. Затем он заполнил сторонниками республиканцев еще три вакансии, так что в начале 1970-х гг. в Верховном суде сложилось консервативное большинство. В исследовательской литературе высказывалась точка зрения, что Верховный суд в период председательства Бергера (1969-1986) прочно перешел на консервативные позиции. В действительности же это был, скорее, весьма противоречивый этап перехода к твердой консервативной позиции, которая восторжествовала в полной мере уже в 1980-х гг., особенно же после назначения в 1986 г. председателем Верховного суда Уильяма Ренквиста.

Противоречивость характеризовала позицию Верховного суда под председательством Бергера в вопросе о гражданских правах чернокожих американцев. Суд, например, не отвергал правомерности автобусных перевозок чернокожих учеников в преимущественно "белые" школы как средства достижения расового баланса, но он же признавал правовую обоснованность таких перевозок только в том случае, если сегрегация являлась следствием законодательной практики местных властей. Поскольку же де-юре расовой сегрегации уже не существовало, местные власти, опираясь на позицию Верховного суда, прекращали автобусные перевозки, хотя фактически разделение школ на "белые" и "не белые" не ослабевало, а усиливалось. В 1978 г. Верховный суд осудил практику предпочтительных квот для черных американцев и других расово-этнических меньшинств при найме на работу и поступлении в высшие учебные заведения, но в следующем году поддержал ее. Во многих случаях для суда была характерна разобщенность, его председатель проявлял мировоззренческую непоследовательность и отсутствие лидерских качеств, что еще более усиливало разброд и вольницу среди судей²⁴⁴.

Консолидация консервативного большинства Верховного суда была осуществлена при преемнике Бергера У. Ренквисте, обнаружившем твердость характера, лидерские качества и оказавшемся к тому же самым ортодоксальным членом "высокой скамьи". Под председательством Ренквиста, назначенца Р. Рейгана, Верховный суд осуществил консервативный пересмотр судебных постановлений по актуальным для американцев вопросам - о школьных молитвах, об абортах, об организации избирательных округов, о предпочтительных квотах для расово-этнических меньшинств и женщин, о смертной казни²⁴⁵.

В 1980-е гг. президенты-республиканцы Рейган и Буш продолжили заполнение Верховного суда сторонниками своей партии, что способствовало превращению "высокой скамьи" в один из главных оплотов консерватизма. Позиции консерваторов в Верховном суде были упрочены настолько, что лидеру демократов У. Клинтону, занимавшему президентский пост в 1990-х гг., оказалось не под силу внести сколько-нибудь существенные коррективы²⁴⁶.

356