ДЖОРДЖ ШВАРЦЕНБЕРГЕР

ПОЛИТИЧЕСКАЯ ВЛАСТЬ.
ИЗУЧЕНИЕ МИРОВОГО СООБЩЕСТВА¹

Итак, мысленно обращаясь к политике, я не имел в виду высказать что-либо новое или неслыханное, но лишь доказать верными и неоспоримыми доводами или вывести из самого строя человеческой природы то, что наилучшим образом согласуется с практикой. И для того чтобы относящееся к этой науке исследовать с тою же свободой духа, с какой мы относимся обыкновенно к предметам математики, я постоянно старался не осмеивать человеческих поступков, не огорчаться ими и не клясть их, а понимать.

Глава 13. ФУНКЦИИ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА

Там, где не выполняются обещания, не может быть ни союзов, ни альянсов.

Понимание функций, реализуемых любым законодательством, будь оно национальное или международное, связано с пониманием характера его социальной базы... Изначально именно специфический характер социальной группы накладывает более значимый отпечаток на законодательство, нежели наоборот.

Общественный закон осуществляет функции, отличные от тех, которые выполняет общинный закон. Отношения между хозяином и рабом в рабовладельческих обществах, между капиталом и трудом в системах "свободного предпринимательства", между правящим и подчиняющимся

367

классами в тоталитарных государствах регулируются с помощью закона власти. Отношения между членами семьи, кровного братства или церкви требуют другого типа закона - закона согласованности. Основные функции закона власти обеспечивают возможность социального сосуществования, когда различные интересы регулируются путем разделения на правящих и подчиненных и реализуется идея святости власти. Задача общинного закона состоит в том, чтобы обеспечить интеграцию сообщества. В исключительных случаях имеет место давление минимальных норм, принятых большинством уважаемых членов сообщества, но обычно оно ограничено.

В действительности чистые типы общественного и общинного законов настолько трудно различимы, насколько трудно различимы и сами социальные группы, чьим целям они призваны служить. В сообществе поддержка собственных эгоистических интересов его членов является средством социального действия; в обществе, наоборот, даже если оно слабо нуждается в справедливости и сотрудничестве. Закон взаимодействия обеспечивает общую основу и является промежуточным между законом власти и законом согласованности.

Опираясь на эти три основных типа законов и анализ конкретных отношений между ними в любой правовой системе, можно установить место закона в любой группе индивидов.

Скептик может поинтересоваться: а может ли функционировать закон в сфере, настолько пропитанной силовыми отношениями, как международное общество? Само существование государств, которые с незапамятных времен вовлечены в водоворот политической власти, подтверждает реальность международного права. В дипломатических нотах, составленных министерствами иностранных дел, государства обычно указывают на нарушение их прав в международном обычном праве и в международных договорах, требуют возмещения за нарушение законов международного права, они предстают перед международным судом и, как правило, педантично исполняют международные решения и приговоры. Институты международного правосудия, особенно международный суд, на практике создали важную структуру юридической системы, охватывающую все сферы деятельности международного права. Так какие же функции выполняет закон в международном обществе?

Международный закон силы

В обществе, где функции власти не обсуждаются, первостепенная функция права состоит в том, чтобы помогать поддерживать превосходство силы и иерархии, установленной на основе системы властных отношений,

368

и предоставлять этой системе почтение и святость, даруемые законом. Международное обычное право достигает эти цели различными путями.

Независимость государств - один из основополагающих принципов международного обычного права. Если суверенитет государств не ограничивается принципами международного обычного права, члены международного общества - суверенные государства ограждены от вмешательства в свои внутренние дела по какому-либо поводу. В принципе такие вопросы, как вооружение, доступ к сырьевым ресурсам и рынкам, миграция, принадлежат к упомянутой сфере, и именно благодаря их решению происходят изменения в международной структуре независимых государств. Из-за отсутствия верховного органа международной власти участие государства в международных конгрессах или конференциях полностью зависит от его собственной воли. Напротив, при отсутствии единомыслия требуется согласие всех государств по какому-либо решению, достигнутому на пленуме подобных международных собраний. Наконец, любое трехстороннее урегулирование спора на основе международного права или принципа справедливости зависит от согласия всех вовлеченных в спор государств.

В обществе, настолько динамичном, как международное, подобное положение дел возможно только в одной ситуации: когда государства желают достичь компромисса и добровольно соглашаются на уступки, которые, если следовать принципам справедливости и правосудия, ожидаются от них. Если государства отказываются поступать таким образом, то они должны либо оставлять все, как есть, либо разрешать применение имеющихся в распоряжении альтернативных моделей, т.е. посредством одностороннего давления, крайним выражением которого является война.

При построении международного обычного права на основе принципа суверенитета государства сохраняют за собой право свободного выбора между войной и миром. Действительно, при наличии в распоряжении государств таких принудительных средств, как война, международное обычное право позволяет государствам постепенно увеличивать давление друг на друга... Для войны, наделенной особым статусом и некими, хотя и нечетко определенными, правилами, в соответствии с которыми она должна проводиться, международный закон является не чем иным, как дальнейшим шагом. Если война заканчивается debellatio¹ одного из противников, то проигравший теряет свою юридическую самостоятельность. Победитель может присоединить к себе территорию

369

побежденного государства, расценивая ее как territorium nullius¹, или создать нового субъекта международного права на территории своего бывшего врага.

Если побежденное государство сохраняет за собой юридическую самостоятельность, то в этом случае обычный путь для завершения войны - подписание мирного договора. Если мирный договор не подписан, победитель может воспользоваться ситуацией для увеличения своей военной мощи и дальнейшего продолжения войны вплоть до debellatio или для того, чтобы неограниченное время оккупировать территорию врага. Подобные усилия могут быть сохранены, если побежденного удается склонить к принятию ограниченных форм контроля, которые служили бы целям поддержания превосходства победителя. В этом случае соглашение основывается только на явной силе. Подпись побежденного и консенсусный характер обязательств наделяют мирный договор силой закона. Как в любой сложившейся системе национального права, добровольное согласие партнеров при подписании договоров есть условие законности, так и в международном праве реальная физическая угроза или принуждение полномочных представителей, ответственных за подписание или ратификацию договора, делают договор недействительным.

Мирные договоры не ограничиваются решениями проблем между бывшими противниками, особенно в случае подписания многосторонних мирных договоров, когда баланс сил, обусловленный ходом предшествующей войны, строится на консенсусной основе. Другой вид политических договоров, например договоры о заключении союзов, поручительстве и нейтралитете, может юридически оформить основные стратегии внешней политики, которые выбираются главными силами.

Но это не единственная причина для заключения подобных соглашений между правительствами в рамки формальных договоров. Государственные деятели осознают, что, как правило, они могут ожидать соблюдения таких соглашений, только при условии, что содержание договора учитывает насущные интересы всех его участников. По мысли Бисмарка, участники договоров должны верить друг другу в том, что, когда возникнет необходимость, вопрос будет правильно оценен и решен другой стороной.

Каким образом подобное согласие закрепляется в юридической форме? Даже если правительства не были незаконным насильственным путем привлечены к подписанию "клочка бумаги", политически важным является то обстоятельство, отказывается ли государство официально

370

от торжественно взятых на себя обязательств. В общественном мнении зачастую выигрывает тот участник договора, который полагался на обещание, данное нарушителем договора. И наоборот, правительство, прервавшее действие договора, занимает оборонительную позицию как в своей стране, так и по отношению ко всему миру.

Для того чтобы избежать этих неприятностей или смягчить их, международное право предлагает ряд механизмов. На уровне самостоятельной интерпретации принципов международного права каждым суверенным государством, все принципы самосохранения, самообороны и clausula rebus sic stantibus¹ являются любимыми уловками государств в политических играх.

Существует глубокое законное убеждение в том, что договор не охватывает те ситуации, о которых во время его заключения не упомянул ни один из участников. Так, в странах, где деньги теряют свою ценность, национальный суд справедливо считает, что инфляция изменяет суть контрактов и нельзя заставить выполнять этот контракт только ради того, чтобы его участник получил ворох обесцененной бумаги. Однако это все различия между ситуацией, когда независимый суд рассматривает заявления заинтересованных сторон с тем, чтобы объявить договор недействительным или изменить его в соответствии с новыми условиями и позициями международного обычного права. В отсутствие согласия каждое государство принимает решение исходя из собственных интересов. Таким образом, утверждение противостоит утверждению, а в результате возникает вопрос для общественности внутри страны и за рубежом о том, признавать ли различные частные односторонние действия в качестве нарушения договора или их можно считать справедливыми? Меры, предпринятые Россией в 1871 г. и касающиеся пунктов о Черном море договора 1856 г.; меры, осуществленные Австро-Венгрией в 1908 г., относительно присоединения Боснии-Герцеговины, денонсация Локарнского соглашения и Пакта о ненападении с Польшей "третьим рейхом" относятся к этой категории.

Другая сфера, в которой международное право применялось как чистый закон силы, - империалистическая и колониальная экспансия западных народов. Если территории, на которые обращались алчные взгляды, были заселены племенами, не попадающими в поле зрения международного права, то эти земли рассматривались как territorium nullius. Например, королева Элизабет в 1578 г. предоставила сэру Гемфри Гилберту право на "заселение и владение по его выбору всеми отдаленными и варварскими землями, которые еще не находятся во владении

371

какого-либо христианского принца". Даже в тех случаях, когда статус неевропейских племен или наций был признан международным правом, договоры о передаче прав приводили к подобному результату. Если местные вожди и князья не желали уходить со своей территории, война, завоевание и следовавшие за ними уступки достигали этого результата.

В ситуации, когда применение силовых средств считалось излишним, господство достигалось "мирным" путем на основе прямого согласия тех, у кого были соответствующие полномочия. При международном и колониальном протекторатах на этих землях использовались удобные правовые модели. В других случаях формально уважался суверенитет государств, например африканских, азиатских. Однако судьба этих государств решалась, когда их правители подписывали договоры, по которым третьи государства соглашались принять часть страны типа Эфиопии или Персии в сферу своего исключительного влияния.

Международное обычное право не только применялось для поддержания господства с помощью силы и реализации практически любой международной стратегии и тактики международной политики. Оно помогает сохранять на ключевых позициях в международном сообществе крупнейшие суверенные государства. При этом существующие субъекты международного права оставляют за собой право решать, кому, какому государству предоставлять статус независимого субъекта. Кроме того, предпринимались практические попытки сделать сами суверенные государства субъектами международного права. Однако названные дополнительные функции вряд ли сильно меняют основное поле деятельности международного обычного права как легальной системы, которая широко используется крупнейшими мировыми державами.

В той степени, в какой международное обычное право есть право применения силы, оно лишь выполняет функции экстремального общественного закона... не ограничивая серьезно свободу действия своих субъектов. Представленное выше описание международного закона силы можно считать вполне корректным анализом функций, которые международное право выполняло в "старые дурные дни" до 1914 г. Однако такие ли функции выполняло международное право в "новые смелые времена" периодов после 1919 и 1945 гг. Адекватный ответ на этот вопрос может быть получен только в контексте анализа систем политической власти.

Международный закон взаимодействия

Пока мировое сообщество объединено в систему политической власти, международное право призвано служить его целям. Однако международное право является не только законом применения силы,

372

но и законом, основанным на взаимодействии, и даже может способствовать появлению закона, основанного на согласованности действий.

В правилах, основу которых составляет принцип дипломатической неприкосновенности, очевидно влияние закона взаимодействия. Когда международное право находилось в стадии становления, государства могли по-своему трактовать право неприкосновенности, данное представителям иностранных государств: либо понимать его достаточно ограниченно, либо толковать его с либеральных позиций. Если доминировали соображения собственного суверенитета, права государства выдвигаются на первые позиции и ничто не мешает ему следовать этому курсу. Однако в таком случае государство не может ожидать более лучшего обращения со своими посланниками за границей, чем то, которое оно оказывает представителям других государств.

В действительности, государства никогда не поступают так недальновидно. Таким образом, на основе бесчисленных взаимных соглашений появились нормы международного права, касающиеся дипломатической неприкосновенности. Принципы взаимодействия автоматически обеспечили силу и признание этих норм...

Рассматривали ли руководители Советского Союза международную мораль только в качестве буржуазной монополии? Гарри Хопкинс отмечал, что Сталин в своей беседе с ним летом 1941 г. говорил о необходимом существовании минимальных моральных норм в отношениях между нациями, без которых нации просто не смогли бы сосуществовать. Он утверждал, что "нынешние лидеры Германии не имеют представления о подобных минимальных нормах и поэтому представляют собой антиобщественные силы в существующем мире". "Немцы - это люди, - говорил Сталин, - которые без зазрения совести подпишут договор сегодня, нарушат его завтра, а послезавтра подпишут новый договор. Нации должны выполнять обязательства, взятые на себя в договоре, в противном случае международное общество не сможет существовать".

На Парижской мирной конференции в 1946 г. Молотов в своей речи повторил слова Сталина: "Два диаметрально противоположных метода существуют в международной жизни. Первый из них, хорошо известный каждому с давних времен, - это метод насилия и власти, для которого пригодны все виды принуждения. Другой метод, правда недостаточно распространенный, - метод демократического сотрудничества - основан на признании принципов равноправия и законных интересов всех государств, больших и малых. Мы не сомневаемся, что, несмотря на все возражения, метод демократического сотрудничества между странами в конце концов возьмет верх".

373

Можно ли, основываясь на этих заявлениях, обвинить Сталина и Молотова в "радикальных суждениях" или они оставались верны принципам ленинизма и поэтому здесь следует учитывать телеграфные сообщения, которыми в 1919 г. обменялись Ленин и Бела Кун. Ленин предупреждал Бела Куна о том, что в настоящий момент нельзя доверять силам Антанты. В ответной телеграмме Бела Кун согласился с мнением Ленина и добавил: "Я горжусь быть одним из ваших лучших учеников, но по одному вопросу я все-таки превосхожу Вас, по так называемому вопросу mala fides..."¹

Универсальность международной морали

Большинство этических систем имеют своим источником религиозное начало и являются продуктом постепенной рационализации религиозных ценностей. Процесс секуляризации обусловил определенную автономию или полную независимость этических систем от своих религиозных источников. Препятствуют разные истоки моральных норм универсальности норм международной морали? Подразумевают ли государственные деятели Запада, России и Востока разные вещи, когда говорят о справедливости, равенстве, честности и дружбе в отношениях между государствами?

Изучение с этой точки зрения мировых религий и сферы международных отношений обнаружило фундаментальные различия между ними. Даже заповеди Христа дают возможность для разнообразных интерпретаций, начиная с доктрины, в соответствии с которой кесарю воздается кесарево, и заканчивая теорией непротивления любой форме насилия. Классическая оппозиция ислама настаивает на том, что между христианами и мусульманами может существовать только перемирие, но не мир. Буддийские принципы утверждают, что вся мирская деятельность в лучшем случае есть лишь неуместная иллюзия, а по сути несет собой зло; буддизм говорил о достижении совершенства путем несовершения поступков и медитативного размышления.

Однако эти принципиальные различия сказываются на международной морали в гораздо меньшей степени, чем можно было ожидать. Конкурируя с распространением политического и экономического влияния европейского общества, религиозные и этические принципы христианства распространялись подобно тому, как право европейских народов внедрялось в систему универсального международного права. В этом процессе первоначальный христианский источник международной морали

374

отошел на второй план и система международной европейской морали преобразовалась в систему моральных норм, общую для всех цивилизованных государств.

Место морали в международном обществе

Функции международной морали, так же как и функции международного права, могут быть адекватно интерпретированы только в контексте изучения международного сообщества. Было отмечено, что международное право подчинено политической власти и функционирует более эффективно в отсутствие международной политической борьбы. В качестве требующей проверки рабочей гипотезы выдвигается следующее: международная мораль, похоже, играет второстепенную роль.

Главная задача международной морали в международных отношениях - поддержка внешней политики государства. Если у государства есть намерение присоединить какую-либо территорию в связи с ее экономической и стратегической ценностью, ему трудно найти подходящие оправдания соответствующих действий. Нередко они объясняются потребностью в "естественных" границах или в "естественном" праве доступа к морю. Союзники, объединяющиеся для противостояния третьей силе, объясняют свои действия интересами мира и безопасности, если не интересами всего человечества. Баланс сил, созданный на основе Утрехтского мира, объяснялся победителями как justum potentiae equilibrium¹. Участники мирного договора в Шамоне в 1814 г. взяли на себя обязательства противостоять Франции "ради благородной цели прекращения страданий в Европе" и конечной цели - обеспечить "гарантии будущего покоя, на основе создания баланса сил". В государственных документах ведущих держав можно найти множество такого рода объяснений...

Однако на кого может произвести впечатление подобное пустословие? Государственные деятели считают само собой разумеющимся обязательность минимума моральных норм, даже в сфере чистой политической власти, так как в конечном счете их собственные соглашения с союзниками покоятся на моральных нормах, в первую очередь на честном исполнении данных обещаний. Однако, как правило, правительства понимают реальные намерения их партнеров, маскирующих политические цели в терминах международной морали, и не склонны доверять подобного рода представлениям. Подобные обещания рассчитаны главным образом на общественное мнение внутри страны и за границей.

375

Общественное мнение, оценивая на принципах международной морали какой-то случай, оказывает неоценимую услугу политикам, освобождая их от утомительных формальностей и оговорок по обоснованию законности действий. Приводя доводы, базирующиеся на принципах международной морали, государственные деятели могут обращаться непосредственно к воображению, страстям и предрассудкам общественного мнения.

Для завоевания симпатий общественности правительства привлекают внимание газет, радио- и телевещательных каналов за рубежом, в тех странах, где агентства по распространению новостей находятся в системе частного предпринимательства. В капиталистической среде средства массовой информации отбирают новости по простому и, по их мнению, верному критерию: какие новости заинтересуют наибольшее число потенциальных покупателей и слушателей? Преступления, секс и спорт - темы, как правило, более популярные у аудитории, нежели события международной жизни, если только к таковым не относятся крупные кризисы, войны или, наконец, шпионаж. Соображения такого рода обычно учитываются политиками для обоснования необходимости создания министерствами иностранных дел и их представительствами за границей информационных отделов со штатом профессиональных экспертов.

Когда отношения между двумя государствами ухудшаются, эмоциональные призывы лидеров вызывают цепную реакцию граждан. "...Гражданин каждого государства, - писал Адам Смит в своей книге "Теория моральных настроений..." (1759), - не обращает внимания на чувства, которые граждане другого государства могут питать к нему и его поведению. Ему важно, чтобы его амбиции получили одобрение его сограждан, и поскольку они воодушевлены такой же враждебной страстью, какой наделен он сам, он никогда не угодит им более, чем вызывая бешенство и обиду у их врагов".

Идеологическое использование международной морали достигает наивысшей силы, когда общественное мнение необходимо подготовить к войне или заручиться его поддержкой в продолжительной борьбе. С этой точки, зрения конфликты между великими державами превращаются в борьбу высших моральных принципов, которым горячо привержена каждая сторона вплоть до стадии достижения мира. Таким образом, в системе политической власти главная функция международной морали состоит не в том, чтобы контролировать чье-либо поведение. Принципы морали используют в качестве сильного оружия против потенциальных и реальных врагов.

Связь между политической властью и моралью осуществляется двумя путями, хотя, как и в других сферах, идеологии могут вредить

376

интересам, которым они призваны служить. Правительства должны (хотя бы внешне) подчиняться принципам, которые они декларировали, добиваясь преимущества над другими. Иногда общественное мнение заставляет правительство действовать в соответствии с признанными принципами и, таким образом, влияет на международную политику.

Если соображения международной морали государством не принимаются во внимание, международная мораль выполняет функции, подобные тем, которые присущи международным законам взаимодействия и согласованности. В демократических государствах политические силы, чаще всего испытывающие давление общественного мнения, действуют в соответствии с категорическим императивом, сформулированным Исократом: "Обращайся со слабым государством таким же образом, каким ты хотел бы, чтобы более сильное государство обращалось с тобой". Естественные катастрофы и эпидемии - это те случаи, когда и в мирное время можно увидеть функционирование принципов международной морали, за которым не скрыты корыстные мотивы.

Даже во время войн представления о благородстве и человечности смягчали обычаи, которые в соответствии с законами войны, превалирующими в то или иное время, считались вполне приемлемыми. Победители воздерживались от продажи военнопленных в рабство, от разграбления города, взятого штурмом, от конфискации частной собственности у врагов или от захвата вражеского рыболовецкого судна в качестве законной награды, хотя международное право еще не установило запретов на такие действия.

Международная мораль и международное право

В XVI-XVII вв. и даже еще в XVIII в. международное право и международная мораль в форме естественного закона были более тесно связаны, чем когда-либо ранее или позднее. Широко распространено, хотя ошибочно, убеждение в том, что международное право обязано своим происхождением доктринам философов - сторонников натурализма.

Согласно этой точке зрения отцы-основатели международного права считают законные принципы применимыми в "обществе живых существ, наделенных разумом". Роско Паунд отмечает: "Международное право было рождено юридическим размышлением и стало реальностью, ибо это размышление дает людям нечто такое, посредством чего создаются и формируются международные правовые институты и вера в то, что люди смогут создать и сформировать эти институты эффективно". В действительности эта доктрина происхождения международного права не выдержала проверки при исследовании исторических материалов. Это объясняется чрезмерной сосредоточенностью на доктрине происхождения

377

международного права и невнимательностью к практике государств, которая в средневековой Европе веками предшествовала рассуждениям последователей теории натурализма. В доктрине происхождения международного права постепенно разрывалась связь между естественным и международным правом. Это произошло по ряду причин. Авторы согласились, что в государстве XIX в. возрастало желание устранить все ограничения для осуществления своего суверенитета. Но наивно отождествлять естественные для определенного периода законы с естественным правом, и как этим естественным правом постоянно злоупотребляли в идеологических целях. Кроме того, кодификация и дальнейшее развитие международного права привели к более четкому разграничению между принципами lex lata и lex ferenda. В конце концов, эмпирическая естественная наука о праве получила высокую оценку как образец даже в нормативном международном праве, но в то же время вызвала некоторые неудобства, связанные с условностью дедуктивного и эклектического подхода, используемых в теории международного права. Поэтому доктрина происхождения международного права стала опираться на позитивизм, не подвергая его критике... За Международным судом и государственной дипломатической практикой было оставлено право создать более устойчивое звено между международным правом и моралью. Это не настолько парадоксально, как может показаться на первый взгляд. Государственные деятели поддерживали принципы международной морали в той же степени, в какой эти самые принципы поддерживали их законные требования. Кроме того, некоторые хорошо известные министры иностранных дел XIX в. были искренне убеждены в реальном влиянии международной морали и иногда пытались использовать эти принципы как руководство к действию.

Британская дипломатическая практика дает множество доказательств этой позиции. Приведем цитату из типичной дипломатической депеши, посланной в 1865 г. лордом Брасселом Лорди Кови британскому послу в Париже: "Международное право делает успехи в сохранении достижений христианской цивилизации. Однако если будет обнаружено, что практика, до сих пор не трактовавшаяся как нарушение христианских принципов, есть преступление самого ужасного характера и злодеяние против человечества, то, безусловно, великие христианские государства в своем совместном приговоре занесут это ужасное злодеяние в перечень тех преступлений, которые должны пресекаться и наказываться международным законом". Часто в случаях, когда государства договариваются урегулировать спор путем обращения к арбитражу, они соглашаются решать такие споры на основе "закона и справедливости". В этих ситуациях стороны специально уполномочивают трибунал применять международное право справедливым и разумным образом (jus

378

aequum отличается от jus strictum¹), а международная мораль выступает как дополнение к законотворческому процессу. Так, в случае разграничения вод Меса (1937) между Бельгией и Нидерландами судья Хадсон поддерживал влиятельное частное мнение о том, что Постоянный международный суд, а также Международный суд на временной основе должны "рассматривать принципы справедливости как часть международного права, которое должно их применять".

379

---