АРНОЛЬД УОЛФЕРС

ПРОТИВОБОРСТВО И СОТРУДНИЧЕСТВО:
ОЧЕРК МЕЖДУНАРОДНОЙ ПОЛИТИКИ¹

Глава 2. ДРУЖБА И ВРАЖДА МЕЖДУ ГОСУДАРСТВАМИ

В театре и кино актеры привлекают нас благодаря своей индивидуальности; тем не менее и актеры, и зрители понимают, что само драматическое действие заключается во взаимоотношениях героев. Точно так же международные отношения подразумевают прежде всего взаимодействие, хотя поведение отдельных государств или государственных деятелей оказывает значительное, а иногда и решающее влияние на ход событий. И конфликты, и сотрудничество представляют собой виды взаимодействия акторов на политической арене, при этом их цели оформляются в виде требований, предъявляемых по отношению к прочим акторам. Возможности, которыми располагает каждый из акторов, могут быть оценены только в сравнении с возможностями остальных участников международных отношений. Даже когда речь идет об оценке важности горной гряды или океанического пространства, взаимоотношения между странами, расположенными по обе стороны от этой гряды или моря, определяют, будут ли они являться защитным барьером или нежелательной преградой для развития отношений. Например, Атлантический океан помог в свое время США избежать изоляции, а сегодня служит помехой для защиты страны от Западной Европы.

Такие термины, как "доброжелательность" и "враждебность", а тем более "дружба" и "ненависть", при описании международных отношений должны использоваться с осторожностью. Эти понятия заимствованы из области межличностных взаимодействий и отражают степень эмоциональной вовлеченности, в то время как дипломатическая позиция дружественности или враждебности не обусловлена реальными настроениями и может даже противоречить им. Так, часть

338

американцев может питать глубокую неприязнь к цветным, однако это не мешает существованию "сердечных" или "дружественных" отношений между США и многими странами Азии и Африки. С другой стороны, хотя опросы общественного мнения говорят о том, что американцы не испытывают нелюбви к китайцам, отношения между коммунистическим Китаем и США явно враждебные. Правительство, представляющее национальное государства как гетерогенное образование, должно руководствоваться не чувствами, будь то чувства самих политиков или граждан государства, а бесстрастно оцененным национальным интересом. Но далеко не всегда хладнокровно формулируемый национальный интерес полностью противоречит человеческим чувствам. Только на первом этапе анализа проблемы имеет смысл рассматривать межгосударственные отношения полностью свободными от эмоций.

Отношения между государствами могут варьироваться от непримиримой вражды двух стран, воюющих до победного конца, и до крайнего проявления дружбы, когда обе стороны упраздняют пограничные службы, как сделали США и Канада¹. Внимание общественного мнения и большинство акторов фокусируется именно на враждебных отношениях стран, поскольку спокойно протекающие взаимоотношения, подобные тем, что установились в последнее время между США и Великобританией, не вызывают большого интереса. Однако даже в ситуации противоборства государства не остаются постоянно "в положении гладиаторов", как полагал Гоббс.

Существует один тип отношений, который, на первый взгляд, не вписывается в схему дружбы - вражды. Его можно назвать "минимум взаимоотношений". Государства, проводящие политику изоляции, чтобы оградить себя от ввязывания в споры между другими странами, как, например, США перед Первой мировой войной или Швейцария сегодня, добиваются минимума политических контактов с другими странами. Они стремятся убедить остальных в своем беспристрастном дружелюбии, надеясь, что отсутствие требований с их стороны и невмешательство в дела других стран вызовет по отношению к ним по крайней мере дипломатическую дружественность. Однако они могут и не достичь желаемого результата, если одна или несколько стран не приемлют самой идеи неприсоединения или нейтралитета. В этой связи можно вспомнить публичное заявление Джона Форстера Даллеса, который оценивал позицию нейтралитета как аморальную, за исключением

339

особых случаев¹. Эта позиция, грозившая разрывом теплых отношений между США и многими неприсоединившимися странами, была пересмотрена, когда потенциальной альтернативой нейтралитета стало союзничество с советским блоком.

Неприсоединившиеся страны стремятся избежать не только любых конфликтов, но также и обязательств совместной деятельности и сотрудничества. Вся их деятельность во внешней политике ограничивается подтверждением отсутствия враждебных намерений. Однако появилась новая тенденция, которая заслуживает упоминания. Нейтральные страны теперь уже не всегда отвергают какие бы то ни было политические связи: большинство из них в настоящее время взаимодействуют в рамках ООН. Они надеются, что такое сотрудничество будет способствовать укреплению, а не разрушению дружественных отношений с другими государствами. Однако страны, участвующие в процессах голосования в ООН, рискуют оказаться на стороне одной из противоборствующих стран.

Прохладные отношения или отношения неприсоединения, к каким стремятся эти страны, можно отметить на шкале дружба - вражда как отношения минимума дружелюбия. По этой шкале далее, в сторону интенсификации отношений, можно расположить такие типы отношений, как активное сотрудничество или приверженность позиции "действовать со всеми". Подобные связи могут привести даже к слиянию или федеративным образованиям, что может обусловить необходимость пожертвовать в некоторой степени национальной независимостью для успешной координации и синхронизации действий и проведения согласованной взаимовыгодной государственной, военной или экономической политики. Сотрудничество может иметь два основания, различающихся по мотивам и целям. Во-первых, оно может быть вызвано желанием государства улучшить отношения внутри объединенной группы государств; в этом случае интерес имеет сугубо внутреннюю направленность и не зависит от внешних по отношению к этой группе угроз. Другой стимул к объединению кажется гораздо более убедительным, вопреки мнению идеалистов: это стремление к объединению усилий в борьбе против общей внешней опасности; в

340

этом случае сотрудничество определяется длительностью этой опасности.

"Внутринаправленное" сотрудничество обычно связывает государства одного региона и классифицируется Уставом ООН как "региональное объединение". Но в принципе и географически разделенные государства могут создать совместные органы для достижения общего благосостояния с помощью коллективных действий. Британское содружество подпадает именно в эту категорию национальных объединений, не имеющих региональной основы. В современную эпоху не существует внутринаправленных объединений государств, которые бы не преследовали одновременно и внешние защитные цели или хотя бы не находились под влиянием угрозы извне. Организация Американских государств была создана в соответствии с моделью регионального объединения, однако впоследствии, согласно пакту, подписанному в Рио, участники Организации приняли обязательство участвовать в совместных действиях как против внешних противников, так и против агрессоров внутри самой Организации; таким образом, Организация сочетает в себе черты обоих типов. В случае западноевропейской интеграции ведущим мотивом объединения было поддержание мира и благосостояния региона, но страх перед советской угрозой стал настолько силен, что может привести, как опасаются многие, к образованию Европейского объединения обороны, имеющего явную внешнюю направленность, что изменит характер интеграционного процесса.

Внутринаправленное сотрудничество нелегко дается суверенным правительствам. Только в исключительных случаях, например в Западной Европе, государства оказываются способны принять широкие взаимные обязательства, особенно если речь идет об экономическом сотрудничестве, когда возможности и выгоды наиболее очевидны. Обычно основными помехами к "региональному объединению" называют чувство национализма и монопольные интересы, однако главная проблема в другом. Когда нет внешней угрозы, вынуждающей суверенные государства кооперироваться для совместной защиты, правительства, осознавая приоритет обязательств перед собственным народом, не решаются ограничивать свою свободу действий, поскольку именно сохранение свободы в политической сфере определяет способность государства защищать национальные интересы. Это препятствие исчезает только в случае подлинной федерации, где суверенитеты нивелируются и национальный интерес становится федеральным, а вся ответственность возлагается на наднациональное или федеральное правительство. Открытым остается вопрос о том, может ли промежуточная форма организации между национальным суверенитетом и федеральным или наднациональным правительством - конфедерация, или союз, или политическое

341

объединение - служить достаточно стабильной основой для тесного сотрудничества и активной совместной деятельности. Подобное объединение может стать источником разногласий, вызванных тем, что свобода действий национального правительства ограничивается, но не появляется замещающего его надежного субъекта власти и ответственности. Тем не менее возможна, по-видимому, реализация некоторой формы институционализованного политического объединения государств, сохраняющих прерогативу принятия важнейших решений, подобной Британскому Содружеству, которое бы гарантировало высокую степень дружественности между своими участниками без вмешательства в функционирование национальных правительств.

Кооперативные образования второго типа, объединяющие государства для взаимопомощи в действиях против общего врага, сталкиваются с меньшим количеством проблем, чем образования внутринаправленного типа. Ко второму типу относятся все альянсы и договоры о коллективной обороне. Как уже отмечалось в связи с внутринаправленными объединениями, между этими двумя типами нет четкого различия: нередко в альянсах сотрудничество в области обороны поддерживается различными мероприятиями внутреннего характера, подобно тому, как НАТО добивалось взаимодействия своих участников в политической, экономической и культурной сферах. Более того, иногда альянсы преуменьшают важность внешних целей объединения, не конкретизируя в своих официальных договорах внешнего врага, дабы не провоцировать его. Однако правительства, недостаточно хорошо понимающие различия между двумя типами сотрудничества, обманывают и себя, и своих граждан. Если первостепенно значимой целью альянса является оборона, а не экономическое сотрудничество или мирное урегулирование споров между его членами, то ослабление внешней угрозы или желания противостоять ей приведет к разрушению связей и бесплодности любых попыток спасти союз путем концентрации его внимания на внутренних проблемах. С учетом значимости внешней угрозы было бы также ошибочно предполагать, что многосторонние соглашения о коллективной обороне могут стать этапом формирования глобальной системы безопасности или мирового правительства. Такие соглашения базируются на наличии по крайней мере "двух миров", или двух противоборствующих сторон, и их существование, как и существование национальных вооруженных сил, свидетельствуют скорее о международном конфликте, чем о возрастающей международной солидарности.

Хотя дружественные отношения между участниками альянса бывают самые тесные, какими только могут быть отношения между независимыми государствами, особенно в военное время, было бы ошибкой недооценивать специфические черты, характерные для любых союзнических

342

отношений и в военное, и в мирное время. ...Наибольшую угрозу для дружественных отношений представляют обоюдные подозрения сотрудничающих сторон в надежности данных друг другу обязательств относительно будущей взаимопомощи. В военное время наиболее разрушительны подозрения одного из участников альянса в намерении другого участника заключить сепаратный мир с общим врагом. Поскольку в альянсах редко прибегают к принуждению, а используют методы дипломатического убеждения, особенно важна деятельность, направленная на предотвращение или разрешение внутрикоалиционных конфликтов.

Враждебные отношения указывают на наличие конфликта Интересов. Угроза миру возникает на стадии, когда становится реально возможным физическое насилие с той или иной стороны. Отношения между враждующими, но не воюющими государствами часто определяют как соревнование или соперничество и уподобляют соревнованию спортсменов на беговой дорожке или конкуренции предпринимателей на рынке. Однако эти аналогии вводят в заблуждение. У спортсменов и бизнесменов есть общая цель, которую они параллельно пытаются достичь на основе собственного превосходства. Для конфликта между государствами тоже характерен элемент соревнования, но он присутствует лишь в борьбе за обеспечение себя средствами достижения целей - оружием или союзниками. Если говорить о целях, то здесь конфликт представляет собой прямое столкновение сторон, преследующих абсолютно различные или даже противоположные цели. Враждебные отношения государств более похожи на противоборство двух футбольных команд или рабочих и капитала во время забастовки. Действительно, было бы смешно описывать взаимоотношения между Израилем и его арабскими соседями только как борьбу за территорию, на которой арабы стремятся стереть Израиль с лица земли, а тот в свою очередь пытается сохранить позиции или по возможности расширить собственную территорию.

Если действительно считать, что именно конкуренция, будь то даже конкуренция в сфере вооружений, лежит в основе конфликта и вражды, то это позволяет сделать определенные выводы относительно проблемы разоружения. До тех пор пока несовпадение целей не будет устранено на основе компромисса между противниками или отказа одного из них от своих притязаний, сложно представить себе, чтобы какая-либо из сторон добровольно прекратила гонку вооружений. Единственный шанс приостановить этот процесс - достижение одинаково выгодного или одинаково невыгодного положения противников. Но чрезвычайная сложность разработки подобных симметричных соглашений по поводу вооружений и последующего убеждения обеих сторон в сохранении паритета на всем протяжении действия соглашения приводят к тому, что

343

договоренности о разоружении или о контроле над вооружениями до сих пор достаточно редко реализовывались на практике. А попыток подписания соглашений об ограничении поиска союзников, насколько я знаю, не было вовсе.

Причины вражды в любой межгосударственной системе многочисленны и разнообразны, поэтому случаи достижения дружественных отношений между всеми элементами системы являются редким исключением. Пока существуют противоречия целей, будут сохраняться отношения вражды. Но вражда не обязательно подразумевает обращение к принуждающей силе, что подтверждается на практике. Иначе война бы продолжалась постоянно. Прежде чем начать войну, обе стороны должны решить, что это самый предпочтительный вариант. Когда государство добивается насильственного изменения status quo, альтернативой войне может быть недопущение ситуации, в которой доступно одно средство - принуждение. В случае же, когда государство может сохранить сложившийся status quo, только прибегая к военной силе, альтернативой может быть принятие тех изменений, предотвратить которые способно лишь силовое воздействие.

В отсутствие войны вражда может длиться бесконечно и выражаться в различных формах: от простого прекращения дружественных отношений до обмена всевозможными актами демонстрации враждебности, мало чем отличающихся в техническом смысле от войны, когда в действие включаются регулярные войска. На каком бы этапе развития ни находились конфронтационные отношения, они непременно вызывают далеко идущие последствия как для сторон, непосредственно вовлеченных в конфликт, так и для остальных государств - участников многогосударственной системы. При этом правительства будут постоянно ожидать самых худших действий со стороны своего врага. Подверженность чрезмерным опасениям имеет определенные минусы: вместо того чтобы удержать противника от потенциально возможных военных действий, слишком активная подготовка скорее спровоцирует их. Другим последствием враждебных взаимоотношений двух государств может стать необходимость для остальных членов системы занять ту или иную позицию.

В контексте обсуждения проблем действия - противодействия серьезного внимания заслуживает вопрос об эскалации конфликта, особенно актуальный в наш ядерный век. На любом уровне враждебных отношений существует потенциальная возможность их обострения, что в конечном итоге способно привести к глобальной войне. Что касается ядерного конфликта, то лидеры сторон, обладающих ядерным оружием, знают, что его применение будет абсолютно разрушительно для их собственных стран, поэтому страх перед эскалацией конфликта может служить

344

фактором сдерживания. Степень ограничения собственных действий очень различна для конкретных участников конфликта. Например, она высока для ядерных держав, которые рискуют самоуничтожением, даже в случае нанесения первого удара. Если стороны исходят из предпосылки о безопасности "ядерного пата (тупика)", они не опасаются, а даже стремятся к эскалации конфликта практически до уровня общей войны. Так, для лидеров страны, знающих, что она слабее противника в партизанской войне, но сильнее в традиционных военных действиях, было бы предпочтительнее доведение конфликта до стадии традиционной войны. И на самом деле, эскалация конфликта в таком направлении позволит надеяться на успех, поскольку только антипартизанские мероприятия не могут восстановить мир и порядок на территории, охваченной партизанской войной.

Черта, разделяющая дружеские и враждебные отношения, не всегда четко определена. В некоторой промежуточной области правительствам сложно проследить, когда слабо выраженные дружественные отношения переходят во враждебные и наоборот. Даже в отношениях самых дружественных государств обычно присутствует скрытый конфликт, который может внезапно разгореться. Так, кризис на Суэцком канале не породил вражды между США и большинством их европейских союзников, достаточной для ожидания каких-либо насильственных действий, однако серьезно охладил их прежде теплые отношения. Еще один пример: у США нет уверенности в том, что стремление Югославии восстановить солидарность с советским блоком в какой-то момент не одержит верх над ее желанием поддерживать хорошие отношения с США. Именно в таких ситуациях подвергается самой серьезной проверке эффективность дипломатии как средства обеспечения дружеских отношений между государствами. К несчастью, правительства обычно слишком заняты открытыми конфликтами и враждой и не занимаются предотвращением тех, что пока находятся в латентной форме, поэтому, как правило, не могут предупредить их развязывание.

Дипломатические отношения дружбы и вражды отличаются поразительной внезапностью и легкостью трансформации друг в друга. Быстрый переход от дружбы к вражде не вызывает особого удивления, поскольку это соответствует будничному опыту межличностных отношений. Сегодняшний хороший друг может предать или нанести оскорбление и стать завтра злейшим врагом: точно так же союзники, имевшие, казалось бы, очень близкие интересы, могут стать противниками, если один из них заподозрит другого в тайном сговоре с врагом. Стремительный переход от враждебных отношений к дружеским может вызвать резкую критику, так как чувство ненависти в обществе умирает медленно. И все же умение превращать вчерашнего врага в своего союзника - это

345

не только традиционный дипломатический прием, но и совершенно необходимое условие успешной политики баланса сил. Наше предположение о том, что дружбу и вражду между государствами надо отличать от эмоциональных установок, прекрасно подтверждают отношения Германии и Японии, бывших главными врагами Запада во время войны и ставших основными участниками западной системы коллективной безопасности задолго до того, как стала исчезать ненависть, вызванная войной. В этом случае изменение политической ориентации нисколько не зависело от изменившегося общественного настроения, а, наоборот, способствовало ускорению этого процесса.

Когда речь идет о роли эмоциональных установок, само собой разумеется, что личные дружеские чувства и симпатии государственных деятелей и граждан двух стран упрощают установление дружественных отношений. Представителям уважаемых государств легче устанавливать отношения с другими странами, если они испытывают симпатию и понимание к их интересам и населению. И наоборот, правительство под давлением общественного мнения будет испытывать затруднения, если оно пытается установить дружественные связи с государством, к которому общество настроено враждебно.

Нейтральные страны должны вовремя понять, что их демонстративные нападки на "империалистическую Америку" не благоприятствуют развитию теплых отношений с США. В демократических государствах, где позиция общества в значительной степени определяет внешнюю политику, выражение массового недовольства тоталитарными режимами может серьезно помешать проведению политики сотрудничества с этими режимами, даже если правительство считает, что эти отношения отвечают интересам национальной безопасности. Хотя такие традиционно нейтральные демократические страны, как Швеция и Швейцария, могут утверждать, что общество свободно в выражении собственного настроения и не должно, подобно правительству, воздерживаться от субъективности, они, тем не менее, пытаются смягчить общественные мнения и настроения, способные стать барьером на пути реализации дружественной политики.

Эффективная межгосударственная дружба, так же как и отношения между союзниками, может содействовать усилению эмоционального дружелюбия. Успешный опыт совместных действий нередко вызывает взаимное доверие и симпатию, хотя это и не всегда так: старые обиды, подозрения, чувства злобы и зависти могут в конечном счете возобладать у части населения. В таком случае демократические правительства не должны пассивно ожидать самопроизвольного развития дружелюбного настроения у общества, которое бы соответствовало их политике. Хотя ни один из основных способов, применяемых тоталитарными правительствами

346

для манипуляции общественным мнением, не совместим с демократией, все-таки есть множество технологий преподнесения обществу благоприятного имиджа другой страны.

Существует тенденция, особенно в США, преувеличивать важность чувств дружбы или благодарности в деле установления дружественных отношений. Хотя может быть не очень приятно наблюдать вспышки антиамериканских настроений в странах, с которыми США стараются поддерживать дружественные или союзнические отношения, сотрудничество между правительствами и взаимное уважение интересов друг друга не зависит от настроения населения. Большинство государств во все времена, как молодые, так и обладающие длительным дипломатическим опытом, добиваются дружественных или враждебных отношений с другими государствами не в ответ на проявление в обществе соответствующих настроений признательности или ненависти, а взвешивая свои интересы. Однако неофициальная (персональная) дипломатия и культурные обмены могут быть полезны, если они помогают поддерживать общественное настроение дружелюбия в тех случаях и тогда, когда установление дружбы или снижение напряженности между государствами отвечает национальным интересам.

Зависимость между дипломатической враждой и неприязненными чувствами в обществе не менее сложна, чем между дипломатической дружбой и дружелюбием общества. Однако есть одно различие: во время войны оба типа вражды, дипломатическая и личная, почти неизбежно совпадают, особенно если война превратилась в борьбу наций, а не только, профессиональных военных сил. Если до начала войны в обществе отсутствуют настроения ненависти к врагу, то правительство обычно заботится о том, чтобы вызвать эти настроения. Широко распространяются карикатурные изображения врага и рассказы о его зверствах, вызывающие ненависть, что предположительно должно поднимать боевой дух армии и всего населения, хотя спорно, что война всегда вызывает чувство ненависти к врагу. Как бы то ни было, сохранение враждебных чувств у населения уже после завершения войны может заставить правительства пожалеть о том, что они с таким упорством насаждали ненависть в сердцах своих граждан тогда, когда на первом месте стояла задача укрепления боевого духа.

Общественное настроение враждебности может перейти в массовую истерию, и тогда правительство мало что может сделать для его смягчения. Намного более значимы чувства симпатии и антипатии, любви или ненависти самих политических деятелей. Известен случай, когда дипломат испытывал такую любовь к стране, в которой был аккредитован, что не понимал, что эта страна проводит политику, наносящую вред интересам его собственного государства. Руководители государств

347

тоже бывают ослеплены личными чувствами неприязни к определенному государству или конкретному зарубежному государственному деятелю. Если из-за этого они оказываются неспособны беспристрастно оценивать ситуацию, есть вероятность, что они не смогут, например, найти путь к компромиссному разрешению конфликта, который вполне мог бы быть урегулирован мирным способом.

В наш век революционного и идеологического конфликта важно отметить еще одно обстоятельство. Можно утверждать, что ненависть многих революционных деятелей направлена не на население или политиков зарубежных стран, а скорее на социальные системы, институты и все те явления, которые подразумеваются под терминами "империализм", "капитализм", "Уоллстрит" или "большевизм". Когда ненависть доминирует, сложно сказать, не извращает ли эмоциональная преданность идеологии и догмам понимание национального интереса, или страны и режимы искренне привержены идеологическим целям, а субъективные настроения только сопровождают их достижение, просто придавая идеологической борьбе больше напора и убедительности. В любом случае было бы ошибкой считать, что идеологическое расхождение между Востоком и Западом или между некоторыми нейтральными странами и Западом, время от времени выливающиеся в эмоциональные всплески, обязательно препятствует существованию теплых межгосударственных отношений. В то же время долгие периоды неучастия в войнах как форма слабо выраженных дружественных отношений могут сопровождаться наличием серьезного конфликта в латентном виде, как показывает опыт отношений между СССР и буржуазными национальными режимами нейтральных стран.

Людям, обладающим чувствительной совестью, тяжело видеть, что их страна поддерживает дружественные отношения со странами, режимами или конкретными деятелями, которых они осуждают за неэтичное поведение, или что страна вовлечена в войну с народом, к которому они не испытывают ненависти. И все же деятельность политиков, определяющих взаимоотношения своей страны с другими странами и действующих от лица государства, должна опираться на беспристрастную оценку национальных интересов, что предполагает способность государственных лиц пренебрегать собственными эмоциями и эмоциями общества. Основывать свои решения на зыбучем песке эмоций было бы губительно, особенно сегодня, когда общественное настроение формируется во многом благодаря средствам массовой коммуникации и всесильной пропаганде.

348