Грэм Аллисон о моделях принятия решений
в области национальной безопасности

Проблемы процесса принятия решений относятся главным образом к теории внешней политики, где им принадлежит одно из центральных мест. Вместе с тем и международно-политическая наука (теория международных отношений) уделяет им достаточно серьезное внимание, хотя здесь эти проблемы играют более скромную роль. Объектом теорий процесса принятия внешнеполитических решений являются не общие вопросы, касающиеся, например, сущности международных отношений или основных тенденций в их эволюции, а конкретные, хотя и важные вопросы, связанные с действиями такого международного актора (пусть главного, но все же только одного из многих), как государство. По мнению многих специалистов, эти теории относятся к так называемым частным теориям¹. Их место определяется тем, что они дополняют теории международных акторов. Последние занимаются преимущественно факторами (детерминантами, или переменными), влияющими на поведение государства на международной арене: физическими (географическое положение, ресурсы, демография и т.п.), структурными (социальные, экономические, политические структуры и институты) и культурными (идеологии, общественное мнение, традиции, идентичности и т.п.). Теории принятия решений интересуются прежде всего процессами, в которых эти факторы обнаруживают себя, и, будучи замечены лицами, принимающими решения, учитываются ими при разработке и осуществлении таких решений. Одновременно эти процессы выявляют и новые факторы, относящиеся уже к самим субъектам принимаемых решений.

С этой точки зрения исследования процесса принятия внешнеполитических решений представляют собой динамическое измерение анализа международной политики. Изучение детерминант внешней политики без учета этого процесса может оказаться или напрасной потерей времени, поскольку результаты не будут иметь прогностического значения, или опасным заблуждением, ибо данный процесс представляет собой тот "фильтр", через который совокупность воздействующих на внешнюю

267

политику факторов "просеивается" лицом (лицами), принимающим решение. Поэтому как по существу, так и по предлагаемым подходам указанные исследования вписываются и в раздел методов теории международных отношений.

Процесс принятия внешнеполитических решений издавна интересовал международно-политическую науку. Однако вплоть до конца 1960-х гг. большинство исследований в этой области основывалось либо на модели рационального выбора, либо на организационной модели. В первой модели решение рассматривалось как результат хорошо продуманного и аргументированного выбора, осуществляемого унитарным субъектом, который преследует стратегические цели, основанные на ясном понимании национальных интересов (здесь следует назвать работы приверженцев классического течения теории политического реализма Г. Моргентау, Э. Карра, Г. Киссинджера и др., а также специалистов по теории игр Т. Шеллинга, О. Моргенстерна). Во второй модели решение предстает как итог функционирования группы правительственных организаций, действующих в соответствии с определенными рутинными процедурами на основе существующих программ¹.

В конце 1960-х и в 1970-е гг. появляются работы, авторы которых исследуют процесс принятия решения на основе модели личностных качеств принимающего решения субъекта² и когнитивной модели³. Оле Холсти попытался объединить оба этих подхода при анализе процесса принятия решений в кризисных ситуациях.

В этот же период опубликованы работы, использующие модель бюрократической политики и рассматривающие решения в области внешней политики как результат торга, сложной игры между членами бюрократической иерархии, правительственного аппарата⁴. К ним примыкают и исследования Грэма Аллисона.

Приводимые ниже выдержки из работы Г. Аллисона, посвященной анализу процесса принятия Соединенными Штатами Америки решения в ответ на размещение советских ракет на Кубе, представляют собой один из вариантов авторской публикации. Еще в 1968 г. он выступил на ежегодном совещании Американской политологической ассоциации с развернутым докладом об основных концептуальных моделях и их роли в процессе принятия решения американским правительством в период Карибского кризиса. Текст этого доклада был опубликован "Рэнд корпорейшн".

268

В сентября 1969 г. в журнале "American Political Science Review" была опубликована подготовленная им на основе этого доклада статья "Концептуальные модели и кубинский ракетный кризис" (Conceptual Models and the Cuban Missile Crisis), а в 1971 г. вышло дополненное отдельное издание "Сущность решения"¹.

К заслугам Аллисона следует отнести описание, сопоставление и анализ всех основных моделей в процессе принятия внешнеполитического решения. Последовательно рассматривая рациональную, организационную и бюрократическую модели (которые он именует соответственно моделями I, II и III во избежание недоразумений, связанных с употреблением терминов из обыденной жизни, а также учитывая критику оппонентов, указывающих на неопределенность данных понятий) и сравнивая их друг с другом с точки зрения исходных аналитических оснований, господствующих типов суждений и общих положений, Аллисон приходит к следующему выводу: выбор и осуществление политики национальной безопасности США определяются организационными процедурами и бюрократической политикой, а не рациональными расчетами или даже не политическими целями высших руководителей страны. По его мнению, для такой бюрократической организации, какой является система органов национальной безопасности США, позиция Президента не столь существенна. Важные решения по вопросам национальной безопасности принимаются и реализуются не на основе сделанного Президентом выбора, а на базе менее очевидных действий отдельных работников бюрократического аппарата. При этом последние фактически всегда имеют собственные национальные, организационные, политические и личные склонности.

Взгляды Аллисона стали самым распространенным объяснением того, каким образом принимаются и осуществляются решения в сфере национальной безопасности. Широко признано, что его работы оказали исключительно важное влияние на анализ решений по вопросам национальной безопасности. В то же время они подвергались и продолжают подвергаться довольно резкой и аргументированной критике. Так, Дж. Бендор и Т. Хаммонд² указывают, что, отвергая модель рационального выбора, Аллисон фактически не провел ее должной проверки, а поэтому его отказ от данной модели представляется необоснованным. Они подчеркивают следующее. Во-первых, рациональность нельзя сводить, как это делает Аллисон, к достижению единственной задачи или цели. Хотя наличие одной или многих целей не является главным фактором

269

при выборе решения; это вовсе не означает, что он не учитывается при принятии рационального решения. Во-вторых, в рамках модели рационального действующего лица Аллисон рассматривает проблемы в один момент времени, тогда как результаты выбора политического решения, даже в период самого острого кризиса, почти обязательно будут иметь последствия и в дальнейшем. В-третьих, Аллисон не учитывает проблему неопределенности при рациональном выборе.

В свою очередь, Б. Чайлдресс и Дж. Ахарт считают, что "успехи в исследовании процесса принятия решений по национальной безопасности приводят к очевидному выводу, что организационно-бюрократические модели политики Аллисона не исчерпывают теоретических объяснений того, кем и чем определяется политика безопасности США"¹. Склоняясь к когнитивной модели в исследовании процесса принятия внешнеполитических решений, данные авторы в то же время отмечают, что критика выводов Аллисона нисколько не умаляет принципиальности и пользы его работы. Она лишь побуждает уделять больше внимания роли и влиянию высшего руководителя, принимающего решения, в частности влиянию различных индивидуальных стилей, пониманию и оценке предпочтений, а также психологическим реакциям на огромный объем получаемой информации и ее противоречивый характер.

Действительно, в последние годы наблюдается возрождение интереса к исследованиям междисциплинарного характера, рассматривающим внешнеполитическое решение как итог сложного взаимодействия самых разных факторов, среди которых далеко не последнее место занимают и личные качества его субъектов, и стремления человеческого разума к простоте, последовательности и устойчивости структуры принимаемого решения. Вместе с тем выбор той или иной модели во многом зависит от цели и задач исследования. В конечном счете они не столько исключают, сколько дополняют друг друга, поэтому наиболее полные и глубокие исследования возможны на основе комбинирования всех известных моделей. Однако следует признать, что такая задача чрезвычайно сложна по причине большого количества и сложности переменных, которые исследователь должен принимать во внимание.

270