5.3. Правовое обеспечение
охраны окружающей среды
и промышленной безопасности
при переработке углеводородных систем

Правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов определены федеральным законом "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" от 21.07.1997 г. № 116 ФЗ (в дальнейшем Федеральный закон). Закон направлен на предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, к локализации и ликвидации последствий аварийных ситуаций. Положения Федерального закона распространяются на все организации, осуществляющие деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов на территории РФ, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности.

Необходимость принятия данного закона в значительной степени определилась после крупных аварий в начале 90-х годов с человеческими жертвами и ущербом для окружающей среды на опасных промышленных объектах (химических, нефтехимических, нефтеперерабатывающих и др.). В это время заметно ухудшилось состояние промышленной безопасности - помимо общих для всех стран причин повышения аварийности, связанных с усложнением технологических процессов и укрупнением производств, на него влияла и обострившаяся социально-экономическая обстановка. В ходе реформ в РФ изменились взаимоотношения между государственными органами управления и контроля и промышленными предприятиями; в министерствах и ведомствах были практически упразднены службы, осуществлявшие ведомственный контроль за безопасностью. В результате децентрализации государственного управления промышленностью и развития различных форм

497

собственности нарушилась целостность системы управления промышленной безопасностью, перестали существовать отраслевые структуры управления в промышленности. Неудовлетворительное состояние безопасности промышленных производств и высокая аварийность во многом связаны со старением технологий и оборудования, с обостряющимся несоответствием организации управления промышленной безопасностью темпам научно-технического прогресса. Между тем предприятия практически не несли юридической ответственности за нарушение норм промышленной безопасности, так как действующие в новых условиях хозяйствования нормы отсутствовали.

Законы, появившиеся в 1993-1996 гг.: ("Основы законодательства об охране труда", федеральные законы "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", "О пожарной безопасности", "Об экологической экспертизе" и др.), регулировали отношения в области безопасности на предприятиях, аварии на которых могли произойти с малой вероятностью и практически не представляли опасности для населения и окружающей среды. Для потенциально опасных объектов, где уменьшение риска требует специальных правовых механизмов, нужно было разработать новые законодательные акты, какими явились законы "Об использовании атомной энергии", "О безопасности гидротехнических сооружений", "О промышленной безопасности опасных производственных объектов".

Необходимость формирования современных, эффективно действующих систем управления промышленной безопасностью диктуется закономерностями рыночной экономики. В этом аспекте экономическая целесообразность Федерального закона гарантируется тем, что за аварию платит само предприятие, и ему выгодно вкладывать средства в обеспечение безопасности, а не расплачиваться за аварийные ситуации. Главная причина высокой аварийности опасных производственных объектов состоит в недостаточной эффективности существующих систем управления промышленной безопасностью.

Европейское Экономическое Сообщество приняло Директиву 82/501/ЕЭС "О предотвращении крупных промышленных аварий", в которой впервые определялись критерии отнесения объектов к категориям опасных, а ответственность за аварии возлагалась на предприятия. Директива обязала предприятия принимать меры по обеспечению готовности к возможным авариям, а государственные органы - осуществлять надзор за соблюдением ее требований.

Организация Объединенных Наций (1992 г.) приняла Конвенцию

498

о трансграничном воздействии промышленных аварий, которую подписали 72 страны, в т.ч. и Россия. Цель этой Конвенции - "предотвращение промышленных аварий, обеспечение готовности к ним и к ликвидации последствий аварий, которые могут привести к трансграничному воздействию". Она устанавливает перечень опасных веществ, наличие которых на производственном объекте служит основанием для отнесения его к категории опасных. Федеральный закон Российской Федерации "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" учитывает все основные положения Конвенции ООН.

Федеральный закон устанавливает категории опасных объектов (Приложение 1 к закону), к которым относятся те, на которых присутствуют (хранятся, используются, перерабатываются, производятся и т.п.) опасные вещества. Опасные производственные объекты подлежат регистрации в государственном реестре в порядке, устанавливаемом Правительством РФ (ст. 2 Федерального закона).

В соответствии с Федеральным законом (ст. 9) организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана:

• - соблюдать положения настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных технических документов в области промышленной безопасности;
• - получить лицензию на эксплуатацию опасного производственного объекта;
• - укомплектовывать штат работников опасного производственного объекта в соответствии с установленными требованиями;
• - допускать к работе на опасном производственном объекте лиц, удовлетворяющих соответствующим квалификационным требованиям и не имеющих медицинских противопоказаний к указанной работе;
• - проводить подготовку к аттестации в области промышленной безопасности;
• - иметь на опасном производственном объекте нормативные правовые акты и нормативные технические документы, устанавливающие правила ведения работ на опасном производственном объекте;
• - осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности;
• - обеспечивать наличие и функционирование необходимых приборов и систем контроля за производственными процессами в соответствии с установленными требованиями;

499

• - организовывать проведение экспертизы промышленной безопасности зданий, а также проводить диагностику, испытания, освидетельствование сооружений и технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, в установленные сроки и по предъявляемому в установленном порядке предписанию федерального органа исполнительной власти, специально уполномоченного в области промышленной безопасности, или его территориального органа;
• - предотвращать проникновение на опасный производственный объект посторонних лиц;
• - обеспечивать выполнение требований промышленной безопасности к хранению опасных веществ;
• - разрабатывать декларацию промышленной безопасности;
• - заключать договор страхования риска ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта;
• - выполнять распоряжения и предписания федерального органа исполнительной власти, специально уполномоченного в области промышленной безопасности, его территориальных органов и должностных лиц, отдаваемые ими в соответствии с полномочиями;
• - приостанавливать эксплуатацию опасного производственного объекта самостоятельно или по предписанию федерального органа исполнительной власти, специально уполномоченного в области промышленной безопасности, его территориальных органов и должностных лиц в случае аварии или инцидента на опасном производственном объекте, а также в случае обнаружения вновь открывшихся обстоятельств, влияющих на промышленную безопасность;
• - осуществлять мероприятия по локализации и ликвидации последствий аварий на опасном производственном объекте, оказывать содействие государственным органам в расследовании причин аварии;
• - принимать участие в техническом расследовании причин аварии на опасном производственном объекте, принимать меры по устранению указанных причин и профилактике подобных аварий;
• - анализировать причины возникновения инцидента на опасном производственном объекте, принимать меры по устранению указанных причин и профилактике подобных инцидентов;
• - своевременно информировать в установленном порядке федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный в области промышленной безопасности, его территориальные органы, а также иные органы государственной власти, органы местного самоуправления и население об аварии на опасном производственном объекте;

500

• - принимать меры по защите жизни и здоровья работников в случае аварии на опасном производственном объекте;
• - вести учет аварий и инцидентов на опасном производственном объекте;
• - представлять в федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный в области промышленной безопасности, или в его территориальный орган информацию о количестве аварий и инцидентов, причинах их возникновения и принятых мерах.

Работники опасного производственного объекта обязаны:

• - соблюдать требования нормативных правовых актов и нормативных технических документов, устанавливающих правила ведения работ на опасном производственном объекте и порядок действий в случае аварии или инцидента на опасном производственном объекте;
• - проходить подготовку и аттестацию в области промышленной безопасности;
• - незамедлительно ставить в известность своего непосредственного руководителя или в установленном порядке других должностных лиц об аварии или инциденте на опасном производственном объекте;
• - в установленном порядке приостанавливать работу в случае аварии или инцидента на опасном производственном объекте;
• - в установленном порядке участвовать в проведении работ по локализации аварии на опасном производственном объекте.

Соответствующее положение Федерального закона (ст. 4) определяет правовое регулирование в области промышленной безопасности, которое осуществляется "настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ в области промышленной безопасности". Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотрено Федеральным законом, то применяются правила международного договора. Требования промышленной безопасности, содержащиеся в Федеральном законе, других федеральных законах и иных нормативных правовых актах, а также в нормативных технических документах, должны обеспечивать:

• - защиту населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
• - санитарно-эпидемиологическое благополучие населения;
• - охрану окружающей природной среды;
• - экологическую безопасность;
• - пожарную безопасность; - охрану труда;

501

В целях осуществления государственной политики в области промышленной безопасности. Президент РФ определил федеральный орган исполнительной власти - Государственный комитет по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горному надзору (Госгортехнадзор РФ). Эта организация осуществляет контроль в области промышленной безопасности и осуществляет соответствующее нормативное регулирование. Кроме того, Госгортехнадзор обладает разрешительными, контрольными и надзорными функциями в области промышленной безопасности.

Для обеспечения научно-технической поддержки надзорной деятельности, координации работ и исследований, направленных на обеспечение промышленной безопасности, а также проведения независимой экспертизы и оценки безопасности промышленных производств при Госгортехнадзоре образован Научно-технический центр по безопасности и промышленности (НТЦ "Промышленная безопасность").

Основными задачами Госгортехнадзора являются:

• - организация и осуществление на территории РФ государственного регулирования промышленной безопасности и государственного надзора за соблюдением центральными органами федеральной исполнительной власти, предприятиями, объединениями и организациями, независимо от их организационно-правовых форм, должностными лицами и гражданами требований по безопасному ведению работ в промышленности, устройству и безопасной эксплуатации оборудования;
• - организация и осуществление государственного надзора в целях обеспечения соблюдения всеми пользователями недр законодательства РФ, утвержденных в установленном порядке требований по безопасному ведению работ, предупреждению и устранению их вредного влияния на население, окружающую природную среду, объекты народного хозяйства, а также по охране недр;
• - разработка и осуществление совместно с центральными органами федеральной исполнительной власти, органами исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга, местными администрациями, а также с предприятиями, объединениями и организациями мер по профилактике аварий и производственного травматизма;
• - установление требований (правил и норм) по безопасному ведению работ, устройству, изготовлению и безопасной эксплуатации оборудования, а также по охране недр и переработке минерального сырья;

502

• - осуществление лицензирования отдельных видов деятельности, связанных с повышенной опасностью промышленных производств (объектов) и работ, а также обеспечением безопасности при пользовании недрами;
• - участие в разработке и контроль за реализацией научно-технических программ по приоритетным направлениям обеспечения безопасности промышленных производств, персонала и населения;
• - обобщение практики применения законодательства Российской Федерации в области безопасного ведения работ в промышленности, охраны и использования недр, применения взрывчатых материалов в народном хозяйстве и разработка предложений по его совершенствованию.

Госгортехнадзор осуществляет государственное регулирование и надзор на территории Российской Федерации через образуемые им региональные органы (округа). Госгортехнадзор России и подведомственные ему органы составляют единую систему федерального горного и промышленного надзора России. Госгортехнадзор стал инициатором реорганизации и создания системы управления промышленной безопасностью опасных производственных объектов, которая имеет предупреждающий характер и профилактическую направленность. Это направление деятельности определено как стратегическое. Главные мероприятия, направленные на его развитие, определены в специальном разделе Комплексной программы мероприятий по реализации Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" на 2000-2003 гг.

В обеспечение данной программы каждая организация и предприятие, эксплуатирующие опасный производственный объект, должны разработать и внедрить свою систему управления промышленной безопасностью, обеспечивающую предупреждение аварийности. В рамках такой системы должны быть четко определены права и ответственность работников в области промышленной безопасности, организован эффективный производственный контроль, обеспечены получение и анализ информации для принятия оптимальных и своевременных решений об устранении факторов риска. Руководители промышленных организаций и предприятий должны обеспечить безусловную реализацию постановления Правительства Российской Федерации "Об организации и осуществлении производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте" и других принятых Правительством решений в развитие Федерального закона.

503

С целью отработки новых форм и методов надзорной деятельности, а также внедрения более эффективных систем управления промышленной безопасностью Госгортехнадзором проводились эксперименты в ряде крупных промышленных организаций и территориальных органов России. Итоги экспериментов показали, что создание и внедрение на предприятиях полномасштабных систем управления требует серьезного научно-методического сопровождения. Работы, направленные на формирование систем управления промышленной безопасностью, должны проводиться с привлечением руководителей и специалистов предприятий, а также специалистов в области организации управления. Анализ действующих на предприятиях систем профилактической работы и опыта проводимых экспериментов позволил сформулировать основные принципы формирования системы управления промышленной безопасностью на предприятии:

• - система управления промышленной безопасностью должна рассматриваться как неотъемлемая составная часть управления промышленностью, как основа создания условий для обеспечения устойчивого ее функционирования и развития;
• - политика субъекта хозяйственной деятельности в области промышленной безопасности должна быть гласной и определять важнейшие направления формирования и функционирования систем управления производством на всех уровнях.

Основные условия обеспечения эффективности действия системы управления промышленной безопасностью:

• - доведение ее сущности и необходимости, основных принципов и требований до каждого лица, имеющего отношение к функционированию опасного производственного объекта;
• - обязательное выполнение требований системы всеми, имеющими отношение к функционированию опасного производственного объекта;
• - экономическое регулирование и стимулирование функционирования составляющих элементов системы управления промышленной безопасностью.

Примером систематизации общих вопросов безопасности служат результаты разработок, проводимых в рамках Государственной научно-технической программы "Безопасность населения и народнохозяйственных объектов с учетом риска возникновения природных и техногенных катастроф" (ГНТП "Безопасность"). Направления этой программы фактически стали составными частями системы промышленной безопасности. На рис. 5.1 дана обобщенная схема составных элементов промышленной безопасности.

504

Рис. 5.1. Составляющие компоненты промышленной безопасности

Лицензирование видов деятельности в области промышленной безопасности (ст. 6 Федерального закона). Одной из основных задач и разрешительных функций системы Федерального горного и промышленного надзора России является выдача специальных разрешений (лицензий) на виды деятельности, связанные с повышенной опасностью промышленных производств (объектов) и работ, а также с обеспечением безопасности при пользовании недрами.

505

Перечень видов деятельности, на проведение которых выдается лицензия, утвержден Указом Президента Российской Федерации.

Основной задачей лицензирования является создание эффективного гибкого механизма государственного регулирования в области обеспечения промышленной безопасности на основе внедрения процедуры выдачи на определенных условиях (требованиях) специальных разрешений (лицензий) и контроля за их выполнением. Цели лицензирования связаны с защитой производственного персонала, населения и окружающей среды от воздействия опасных факторов производственной деятельности. Лицензирование распространяется на все стадии "жизненного цикла" предприятий от проектирования до эксплуатации, что позволяет последовательно и целенаправленно проводить государственную политику по обеспечению приемлемого для общества уровня противоаварийной устойчивости и безопасности промышленных производств, объектов и работ. Структурную и организационную основу лицензионной деятельности составляет система органов Госгортехнадзора.

Порядок выдачи лицензий обязателен для подконтрольных Госгортехнадзору субъектов предпринимательской деятельности и предприятий (независимо от организационно-правовой формы), включая иностранных физических и юридических лиц, осуществляющих (или имеющих намерение начать) деятельность, связанную с повышенной опасностью промышленных производств (объектов) и работ, а также с обеспечением при пользовании недрами.

При выдаче лицензии на эксплуатацию опасного производственного объекта заявитель должен представить акт приемки этого объекта в эксплуатацию или положительное заключение экспертизы промышленной безопасности, а также договор страхования ответственности за причинение вреда в случае аварии на опасном производственном объекте. Лицензия является официальным разрешительным документом, выдаваемым Госгортехнадзором или его региональным органом, удостоверяющим право владельца на проведение определенного вида деятельности и регламентирующим условия осуществления этой деятельности.

Госгортехнадзор (центральный аппарат) осуществляет:

• - организационно-методическое руководство лицензионной деятельностью;
• - подготовку инструктивных и нормативно-методических документов по вопросам лицензионной деятельности;
• - информационно-справочное, консультационное обеспечение и координацию лицензионной деятельности;

506

• - обобщение предложений округов по уточнению перечня видов деятельности, подлежащих лицензированию;
• - ведение банка данных о выданных лицензиях и издание реестра предприятий, получивших лицензии;
• - рассмотрение и принятие решений по спорным вопросам, в том числе связанным с отказом в выдаче лицензий;
• - контроль за лицензионной деятельностью региональных органов (округов).

Региональные органы Госгортехнадзора - округа осуществляют:

• - контроль за выполнением условий действия лицензий;
• - информационно-справочное и консультационное обеспечение лицензионной деятельности на обслуживаемой ими территории;
• - подготовку предложений по уточнению перечня видов деятельности, подлежащих лицензированию.

Порядок, условия выдачи (получения) и порядок контроля действия лицензий определяется "Положением о выдаче специальных разрешений (лицензий) на виды деятельности, связанные с повышенной опасностью промышленных производств (объектов)", утвержденным Госгортехнадзором.

Сертификация оборудования. Технические устройства, в том числе иностранного производства, применяемые на опасном производственном объекте, подлежат сертификации на соответствие требованиям промышленной безопасности в установленном законодательством Российской Федерации порядке. Перечень технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах и подлежащих сертификации, разрабатывается и утверждается в порядке, определяемом Правительством РФ (ст. 7 Федерального закона).

Сертификация технических устройств для опасных производственных объектов служит снижению риска аварийных ситуаций в связи с возможностью использования некачественного оборудования. Сертификацию технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, проводят организации аккредитованные Госгортехнадзором, специально уполномоченные в области промышленной безопасности. Правила проведения сертификации устанавливаются Госкомитетом по стандартизации, метрологии и сертификации совместно с федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным в области промышленной безопасности. Технические устройства, применяемые на опасном производственном объекте, в процессе эксплуатации подлежат экспертизе промышленной безопасности в установленном порядке.

507

Система экспертизы промышленной безопасности. Одним из ведущих направлений управления промышленной безопасностью является экспертиза промышленной безопасности опасных производственных объектов, требования к которой установлены федеральным законом "О промышленной безопасности опасных промышленных объектов", "Правилами проведения экспертизы промышленной безопасности". Экспертиза промышленной безопасности проводится для проверки выполнения требований промышленной безопасности в проектно-конструкторской документации, декларациях промышленной безопасности, иных документах, связанных с эксплуатацией опасного производственного объекта, оборудования, здания и сооружения опасного производственного объекта.

Экспертизе промышленной безопасности подлежат:

• - проектная документация на строительство, расширение, реконструкцию, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта;
• - технические устройства, применяемые на опасном производственном объекте;
• - здания и сооружения на опасном производственном объекте;
• - декларация промышленной безопасности и иные документы, связанные с эксплуатацией опасного производственного объекта.

В целях совершенствования управления процессом экспертизы промышленной безопасности и приведения ее в соответствие с требованиями Федерального закона, а также улучшения деятельности экспертных организаций в области промышленной безопасности Госгортехнадзором России создана Система экспертизы промышленной безопасности. Участниками Системы экспертизы являются:

• - федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный в области промышленной безопасности, - Госгортехнадзор России и его территориальные органы;
• - Наблюдательный совет;
• - Консультативный совет;
• - комиссии: по аккредитации, по апелляциям, по обеспечению соответствия, по правилам;
• - отраслевые комиссии;
• - Координирующий орган;
• - территориальные уполномоченные органы;
• - Независимые органы по аттестации; экспертные организации. Деятельность Системы экспертизы направлена на организационное обеспечение экспертной деятельности с определенными процедурами контроля, учета и информационного обеспечения; оценку полноты и качества работ, выполненных экспертными организациями.

508

В Системе экспертизы обеспечивается содействие заказчикам в компетентном выборе экспертных организаций; построение структуры и документов, обеспечивающее требуемую универсальность и гибкость, учитывающее вновь возникающие аспекты экспертных работ при едином системном подходе. К работе привлекается круг специалистов различных отраслей экономики и управления производством. Кроме того, проводится обеспечение объективности и точности результатов экспертизы промышленной безопасности; развитие и улучшение нормативно-методического обеспечения в области экспертизы промышленной безопасности; контроль и надзор за соблюдением экспертными организациями требований, предъявляемых к экспертной деятельности. Система экспертизы способствует увеличению числа аккредитованных организаций, отвечающих современным требованиям, и обеспечивает расширение области аккредитации экспертных организаций для развертывания работ по сертификации технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, повышение требований к компетентности экспертных организаций, специализации и квалификации экспертов.

Структура Системы экспертизы позволяет расширять ее деятельность, создавая в своих рамках и по своим правилам новые подсистемы, в то же время сохраняя возможность оперативно оценивать состояние безопасности вне зависимости от отраслевых особенностей, видов, величины и характера технических объектов и на основе учета квалификации и специализации исполнителей экспертных работ.

Экспертизу промышленной безопасности проводят организации, имеющие лицензии Госгортехнадзора России. Контроль за соблюдением экспертными организациями лицензионных требований и условий осуществляется органами Госгортехнадзора России. Принципиальная схема организации экспертизы промышленной безопасности представлена на рис. 5.2.

Наблюдательный совет формируется из представителей Госгортехнадзора России, его территориальных органов, подведомственных ему организаций и контролирует деятельность Системы экспертизы, формирует нормативную базу, регламентирующую проведение экспертизы промышленной безопасности и аккредитации экспертных организаций; утверждает состав комиссий и советов Системы экспертизы, вырабатывает и реализует единую политику при проведении работ по аккредитации, сотрудничает с отечественными

509

510

и зарубежными органами и организациями в области экспертизы промышленной безопасности и аккредитации, принимает решения о расширении области деятельности Системы экспертизы.

Основные задачи Консультативного совета: выработка предложений по совершенствованию работ в области экспертизы промышленной безопасности, разработка путей практического функционирования Системы экспертизы промышленной безопасности и перспектив ее развития, обеспечение общественной функции контроля всех заинтересованных сторон за деятельностью Системы экспертизы. Консультативный совет состоит из представителей организаций, заинтересованных в деятельности Системы экспертизы, и имеет совещательную функцию. Состав Консультативного совета утверждается Наблюдательным советом. Наблюдательным советом создаются отраслевые комиссии, которые решают специфические, профессиональные задачи в областях, соответствующих их компетенции.

Координирующий орган объединяет деятельность отраслевых комиссий, а также анализирует и обобщает информацию о деятельности экспертных организаций, состояние нормативно-методической базы Системы экспертизы. Функции Координирующего органа выполняет НТЦ "Промышленная безопасность".

Декларирование промышленной безопасности. Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных промышленных объектов" ввел на законодательном уровне процедуру декларирования промышленной безопасности опасных производственных объектов. Основные элементы правового регулирования по декларированию промышленной безопасности отражены в следующих международных документах: Кодекс МОТ по предотвращению промышленных аварий; Конвенция МОТ № 174 "О предотвращении крупных промышленных аварий"; Конвенция ООН "О трансграничном воздействии промышленных аварий"; Директивы № 82/501/ЕЭС и 96/82/ЕЭС (директивы "Севезо") и др. Разработка декларации промышленной безопасности включает:

• - всестороннюю оценку риска аварий;
• - анализ достаточности принятых мер по предупреждению аварий;
• - обеспечение готовности организации к эксплуатации опасного производственного объекта в соответствии с требованиями промышленной безопасности;
• - локализацию и ликвидацию последствий аварии на опасном производственном объекте;

511

• - разработку мероприятий, направленных на снижение масштаба последствий аварии и размера ущерба, нанесенного в случае аварии на опасном производственном объекте.

Декларирование безопасности осуществляется с целью регулирования безопасности промышленных производств (объектов), а также повышения безопасности населения, персонала, народнохозяйственных объектов и окружающей среды путем снижения риска промышленных аварий, сопровождаемых взрывами, пожарами и выбросами опасных веществ. Декларация является документом, содержащим техническую и организационную информацию, анализ опасностей объекта, обоснование мер обеспечения его безопасности и предупреждения негативного воздействия аварий на людей, объекты и окружающую среду. Этот документ практически разрабатывается в составе проектной документации на строительство, расширение, реконструкцию, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта. В случае изменения лицензий на эксплуатацию опасного производственного объекта, появления новых сведений, содержащихся в технической документации объекта, или в случае изменения требований промышленной безопасности декларация промышленной безопасности уточняется или разрабатывается вновь.

Постановлением Правительства России утверждено "Положение о декларации безопасности промышленного объекта Российской Федерации", в котором определена необходимость разработки деклараций безопасности и общие положения, касающиеся порядка разработки и состава информации, которая должна быть представлена в декларации безопасности промышленного объекта. Постановлением Правительства России утверждены "Правила предоставления декларации промышленной безопасности производственных объектов".

Госгортехнадзором РФ разработаны нормативные документы, регламентирующие декларирование промышленной безопасности, в которых учтены принципы идентификации опасных производственных объектов. Согласно данным принципам, производства по переработке углеводородных систем являются опасными производственными объектами. В связи с этим анализ риска для таких крупных объектов должен проводиться по всем установкам и участкам предприятия как его составляющим. Обобщенная оценка уровня безопасности с указанием опасных составляющих декларируемого объекта и наиболее значимых факторов, влияющих на показатели риска, должна быть четко представлена в декларации.

Так, при анализе опасностей и рисков необходимо указать:

512

сведения об известных авариях, определение источников опасностей, анализ условий возникновения и развития аварийных ситуаций, оценку возможных последствий аварии. При анализе опасностей следует учитывать риск (вероятность и тяжесть последствий) рассматриваемых аварий с точки зрения воздействия на людей, объекты и окружающую среду.

Сведения об известных авариях включают:

• - данные об авариях и неполадках, имевших место на декларируемом объекте;
• - данные об авариях, имевших место на других аналогичных объектах или авариях, связанных с имеющимся на декларируемом объекте опасным веществом.

При определении источников опасностей необходимо:

• - выяснить соответствие условий эксплуатации объекта действующим нормам безопасности;
• - выделить опасные подсистемы (блоки) технологической системы объекта;
• - определить количество обращающихся в блоках и объекте опасных веществ.

При анализе условий возникновения и развития аварийных ситуаций необходимо:

• - выявить возможные причины возникновения и развития аварийных ситуаций с учетом неполадок оборудования, человеческих ошибок и внешних воздействий природного и техногенного характера;
• - определить сценарии возможных крупных аварий на объекте;
• - оценить количество опасных веществ;
• - обосновать применяемые методы расчета и физико-математические модели истечения, распространения и аварийного воздействия опасных веществ.

При оценке возможных последствий аварии необходимо:

• - определить вероятные зоны поражения (разрушения) с учетом основных поражающих факторов при различных сценариях аварии;
• - оценить возможное число пострадавших среди персонала предприятия и населения при аварии;
• - привести вероятностные оценки последствий аварии при различных сценариях аварии (качественные или количественные).

Разработка и экспертиза декларации безопасности являются специфической деятельностью, для выполнения которой необходимы как научные знания в области физико-химических процессов возникновения и развития аварийных ситуаций, умение анализировать опасности и выполнять соответствующие расчеты, так

513

и знание технологических процессов, особенностей опасных производственных объектов.

Декларация промышленной безопасности проходит экспертизу промышленной безопасности в установленном порядке. Декларацию промышленной безопасности представляют органам государственной власти, органам местного самоуправления, общественным объединениям и гражданам в порядке, который установлен Правительством Российской Федерации. В соответствии со статьями 6, 13 Федерального закона и постановлением Правительства Российской Федерации от 17.07.98 № 779 и Постановлением Госгортехнадзора от 07.09.99 № 65 об утверждении "Правил экспертизы декларации промышленной безопасности", экспертизу декларации промышленной безопасности осуществляют организации, имеющие лицензию, выданную Госгортехнадзором или его территориальными органами.

Экспертиза осуществляется в целях установления:

• - полноты и достоверности представленной в декларации промышленной безопасности информации;
• - соответствия представленной информации установленным требованиям (правил и норм) по безопасному ведению работ;
• - степени выявления опасностей и рисков на декларируемом объекте;
• - достаточности принятых на объекте мер по обеспечению промышленной безопасности.

Декларация безопасности утверждается руководителем предприятия. Лицо, утвердившее декларацию, несет полную юридическую ответственность за полноту и достоверность представленной в ней информации.

Страхование ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта. Организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана страховать ответственность за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и окружающей природной среде в случае аварии на опасном производственном объекте (ст. 15 Федерального закона).

Для реализации Федерального закона Минфином России утверждены по согласованию с Госгортехнадзором и МЧС России "Методические рекомендации по внедрению обязательного страхования ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасных производственных объектов". Кроме того, установлены "Правила страхования (стандартные) гражданской ответственности организаций, эксплуатирующих опасные производственные

514

объекты, за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и окружающей природной среде", утвержденные Всероссийским союзом страховщиков.

Согласно Закону РФ "Об организации страхового дела в Российской Федерации", Министерством финансов РФ осуществляется выдача лицензий страховым организациям на данный вид страхования. "Правила страхования гражданской ответственности организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу третьих лиц и окружающей природной среде в результате аварии на опасном производственном объекте", утверждаются страховой организацией. Органы Госгортехнадзора при выдаче лицензии на эксплуатацию опасных производственных объектов должны проверять наличие договора страхования.

Установленные Федеральным законом "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" правовые нормы промышленной безопасности требуют для их реализации в современных условиях новых экономических методов с использованием страховых механизмов. Практикой доказано, что риск аварий невозможно сделать нулевым и количественная оценка риска является той основной характеристикой, по которой оценивается деятельность опасных производств. С экономической точки зрения риском является ожидаемый уровень потерь вследствие возможных промышленных аварийных ситуаций. Эти потери являются внеплановыми и не учитываются в бюджете, так как невозможно определить время и последствия аварий. Потери, которые несут предприятия при авариях, - это стоимость вышедших из строя основных производственных фондов и потеря оборотных средств (компенсации пострадавшему населению, экологические штрафы за аварийные выбросы), а также потери от приостановки производства. Таким образом, внеплановые потери прямо отражают все аспекты промышленных рисков, и защиту прибыльности и финансового состояния производства от взрывов, пожаров и загрязнения окружающей среды нельзя осуществить полностью традиционными инженерными методами, так как технический риск полностью исключить невозможно. Однако финансовые инструменты, одним из которых является страхование, позволяет снизить финансовый риск, приводя неплановые расходы на покрытие убытков от аварий в разряд плановых страховых платежей. Но в данном случае необходима интеграция технических и финансовых инструментов в единую систему страховой защиты. Эффективность системы страхования определяется качеством подготовки исходных данных

515

на источники опасностей, совершенством оценки и анализа риска, управлением промышленным риском предприятия.

Страховой тариф невозможно правильно установить, не определив для страхуемых объектов структуру и уровень внеплановых потерь, а также необходимо знать экономическую эффективность предпринимаемых мер по снижению промышленных рисков. Программы по снижению рисков должны предусматривать: уровень внеплановых потерь, который можно достигнуть (снижение степени риска), восполнение внеплановых потерь за счет страховой защиты (повышение эффективности страхования) и создание системы управления (контроля) рисками.

Решением проблемы внеплановости потерь является полный перевод непланируемых расходов по покрытию убытков от аварий в плановые страховые платежи. В этом случае на плановые показатели предприятия или холдинга аварийные ситуации не повлияют, так как страховщик обеспечит полное восстановление предприятия до пред аварийного состояния. Механизм управления предприятием с внедрением системы страхования позволяет управлять не только производственными процессами, но и промышленными рисками. Но для этого необходимо наличие четкой системы всестороннего контроля над рисками и соответствия параметров страховой защиты требованиям страхового рынка.

Одним из эффективных средств снижения внеплановых потерь вследствие возникновения аварийных ситуаций является компьютерная система паспортизации предприятий в рамках страховой деятельности. Паспортизация - это сбор и накопление фактических данных по предприятию с целью создания формального, согласованного со страховой компанией и предприятием описания того, что есть "доаварийное состояние предприятия". Собираемые сведения составляют базу данных, называемую "электронным паспортом предприятия" или "компьютерной системой паспортизации технологического оборудования и трубопроводов". Решение проблемы паспортизации предприятий возможно только с применением ЭВМ и прикладного программного обеспечения. Программное обеспечение должно включать в себя базу данных по всему оборудованию предприятия, куда входят электронные паспорта каждой единицы технологического оборудования и математический аппарат, с помощью которого эта информация обрабатывается (расчет скорости коррозии, расчеты по безопасности, переоценка имущества и др.). Эти данные должны быть достаточными для точного описания доаварийного состояния предприятия, инвентаризации потерь при авариях, оценки риска, выявления основных

516

517

составляющих риска и урегулирования процесса страхования.

Комплексный подход к решению проблем снижения внеплановых потерь (инженерный и экономический) составляет систему менеджмента, обеспечивающего управление рисками производственных процессов посредством финансовых рычагов. Инженерно-технический и экономический подходы к снижению внеплановых потерь от аварийных ситуаций составляют систему менеджмента (всесторонний контроль рисков), обеспечивающего управление рисками посредством финансово-экономических механизмов на основе страховой защиты.

В качестве примера на рис. 5.3. приведена структурная схема менеджмента риска (разработка нефтяной компании ОАО "ЛУКОЙЛ") с учетом страховой защиты.

Система подготовки и аттестации по промышленной безопасности работников опасных производственных объектов. Вероятность возникновения аварийных ситуаций на опасных предприятиях в значительной степени определяется ошибками обслуживающего персонала. Как отмечалось в части 2, особую опасность представляют ошибки персонала при следующих работах:

• - пуске и останове оборудования;
• - ведении профилактических и ремонтных работ;
• - освобождении и заполнении оборудования опасными веществами, когда неправильные и несвоевременные действия персонала могут привести к разгерметизации системы и выбросу большого объема взрывопожароопасных веществ.

Так, только за последние два года, например на предприятиях нефтепереработки, зарегистрировано более 200 некатегорийных аварий и крупных производственных неполадок, многие из них могли привести к аварийным остановам установок и перерасти в крупные аварии с тяжелыми последствиями. Около 60% производственных инцидентов происходят по вине обслуживающего персонала из-за неправильных или несвоевременных действий как при ведении технологического процесса в штатном режиме, так и при возникновении аварийной ситуации. Неправильные действия персонала в основном связаны с низким уровнем знаний безопасных методов работы и недостаточной подготовленностью к принятию правильных решений по предотвращению нештатной производственной ситуации или снижению ее масштабов. Вследствие этого подготовка персонала по промышленной безопасности становится одним из основных направлений деятельности предприятий и учебных заведений.

Выполнение требований промышленной безопасности, установленных

518

федеральным законом "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", в значительной мере определяется уровнем подготовки работников предприятий, эксплуатирующих опасные производственные объекты. Это потребовало пересмотра требований к обучению и проверке знаний работников опасных производственных объектов, установленных ранее. Госгортехнадзором утверждено "Положение о порядке подготовки и аттестации работников организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты", которое имеет ряд принципиальных отличий от ранее принятого. Созданы центральные аттестационные комиссии, в т.ч. по надзору в химической, нефтехимической и нефтеперерабатывающей промышленности.

Внедрение новых подходов к подготовке и аттестации обусловило создание Системы подготовки и аттестации по промышленной безопасности руководителей и специалистов организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты.

Цель создания Системы подготовки по промышленной безопасности - обеспечить высокий уровень услуг в области подготовки и аттестации. Функционирование системы реализуется в рамках действующей в Госгортехнадзоре России Системы экспертизы промышленной безопасности с использованием сложившейся в ней системы проверки качества.

Основные задачи Системы подготовки по промышленной безопасности:

• - повышение уровня знаний руководителей и специалистов по промышленной безопасности;
• - определение требований к знаниям руководителей и специалистов по промышленной безопасности;
• - методическое обеспечение подготовки руководителей и специалистов по промышленной безопасности;
• - разработка и распространение программ подготовки работников организаций по промышленной безопасности;
• - подготовка руководителей и специалистов по промышленной безопасности;
• - проверка, оценка образовательных и прочих организаций по промышленной безопасности и охране труда и проведение аккредитации этих организаций;
• - проведение аттестации работников в аттестационных комиссиях Госгортехнадзора России на базе аккредитованных организаций.

При разработке учебных и тренинговых программ необходимо использовать подход, заложенный в анализе опасностей нештатных ситуаций и риска по конкретным установкам, которые рассматриваются

519

в декларации безопасности опасных объектов, основывающийся на применении метода анализа сценариев развития аварийных ситуаций по "дереву событий".

Важным фактором предотвращения аварийных ситуаций является подготовка персонала на компьютерных тренажерных комплексах (КТК). Технические стороны КТК подробно обсуждались в части 2.7 данной книги. Напомним, что с применением КТК решаются следующие задачи:

• - имитация технологических процессов конкретных установок и создание виртуальной реальности различных производственных ситуаций;
• - обучение персонала профессиональному ведению технологических процессов в нормальном и аварийном режиме;
• - обучение принятию безопасных решений при возникновении аварийных ситуаций.

Компьютерным тренажерным комплексам посвящено значительное число работ, в том числе мировому опыту их внедрения на таких опасных предприятиях, как предприятия нефтепереработки и нефтехимии. Условия российских предприятий определяют специфический подход к организации разработки и внедрения, обучению субъектов тренинга и сопровождению тренажерных комплексов. Тренажерные комплексы эффективны, так как доля материальных потерь из-за ошибок оператора в общих потерях от крупнейших аварий составляет в среднем 22%. Снижение аварийности за счет использования тренажеров благоприятно влияет на проблемы страхования, уменьшая выплаты компенсаций по вынужденному простою работников и вынуждая страховщиков снижать размер страховой премии, если на предприятии активно используется компьютерный тренинг. Однако анализа взаимозаме-нямости страховки и тренажеров до сих пор не проводилось. Не говоря уже, что по некоторым направлениям (таким, как нефтепроводы) страховой нефтяной бизнес за последние годы убыточен, несомненным является то, что общего страхового фонда для восстановления убытков предприятий отрасли не хватает. По данным, общий страховой фонд составил -0,9 млрд. долл. В то же время только четыре крупнейшие аварии стоили 800 млн. долл.

Помимо прямого воздействия на сокращение аварийности за счет обучения операторов присутствие тренажеров способствует снижению страховой премии, выплачиваемой предприятием страховым компаниям. Таким образом, оценка потенциальной полезности компьютерных тренажеров для обучения операторов нефтепереработки показала, что компьютерный тренинг окупается только

520

за счет экономии от снижения аварийности.

С методической и организационной точек зрения внедрение КТК со специализированными моделями на реальных установках существенно отличается от внедрения тренажеров в учебных классах. Успех проекта рассматривается как успех подразделения и формирует взгляд на него такой же важный, как качество продукции и количество аварийных ситуаций. Необходимость компьютерного тренинга операторов в нефтепереработке и нефтехимии очевидна. В последние годы, несмотря на трудности технического и экономического характера на отечественных предприятиях появляются современные тренажерные системы.

Правильное обучение персонала действиям при возникновении аварийных ситуаций приведет к снижению риска от эксплуатации опасных объектов и повысит экономическую эффективность предприятия.

В Приложении 4 приведены основные нормативно-правовые документы по охране окружающей среды, экологической и промышленной безопасности, изданные за последние годы.

Вопросы:

• Какие принципы государственного управления системой промышленной безопасности вам известны?
• Назовите составляющие компоненты промышленной безопасности.
• Назовите основные функции и задачи Госгортехнадзора на НПЗ.
• Перечислите основные задачи в системе подготовки специалистов по промышленной безопасности.
• Перечислите основные требования федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" от 21.07.1997 г. № 116 ФЗ, которые направлены на предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, к локализации и ликвидации последствий аварийных ситуаций.
• Какие объекты принадлежат обязательной экспертизе промышленной безопасности?
• Какие цели и требования предъявляются к организации промышленной экспертизы?
• Какие обязательные аспекты промышленной безопасности содержит декларация промышленной безопасности?
• Какие органы разрабатывают декларацию промышленной безопасности?

521

• Назовите содержание декларации промышленной безопасности.
• Укажите порядок страхования предприятий на случай аварий.
• Что содержит паспорт состояния промышленной безопасности предприятий?
• В каких видах работ на предприятиях нефтепереработки и нефтехимии чаще всего допускаются ошибки и нарушения техники безопасности?
• Каковы основные причины ошибок технического персонала предприятий?
• Какие особенности и структуру имеют тренинговые системы промышленной безопасности?
• Какие цели и задачи у КТК на НПЗ?
• Назовите основные назначения цели компьютерных тренажерных комплексов в России и за рубежом (используя данные главы 2).

522